Av.Hüseyin Şahin
Osmaniye Barosu
- GİRİŞ
Ülkemizde kamu yönetimi alanında son yıllarda yapılan çalışmalarda yerel yönetimler reformları ve ilgili konuların önemli yer tuttuğu görülmektedir. Çoğu çalışmada küreselleşme süreciyle birlikte kamu yönetimi ve yerel yönetimler konularında ortaya çıkan yeni eğilimler incelenmiş; yerel yönetim reformları kapsamında İl Özel İdaresi Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Belediye Kanunu değerlendirilmiştir. Bu kapsamda,11.06.2005 tarih 25842 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun köy birlikleri ve toplum kalkınması çerçevesinde incelenmesi çalışmamızın başlıca amacını oluşturmaktadır.
Dünyada meydana gelen değişimler sonucunda kamu yönetimi teorisi ve pratiğinde ortaya çıkan yeniliklerin kamu yönetimi sistemimize yansıması ve kamu yönetimi sistemimizdeki sorunların idareyi reform yapmaya zorlaması ülkemizde son yıllarda gerçekleştirilmeye çalışılan kamu yönetimi reformlarının temelinde yatan başlıca nedenlerdir. Özellikle 20. yüzyılda siyasal, sosyal, ekonomik, kültürel ve bilimsel alanlarda meydana gelen değişimlerin farklı özellikleri ve önemleri dolayısıyla kamu yönetimi teorisi ve pratiği üzerinde önemli etkileri olmuştur. II. Dünya Savaşı sonrasında başta ABD olmak üzere uygulanan refah devleti politikaları, ardından 1980’lerden itibaren dünyayı saran yeni sağ liberalizm akımı, tüm olumsuzlukların nedeni olarak fazla büyümüş devlet bürokrasisini görmüş ve bunun küçültülmesi gerekliliğini savunmuştur. Yeni sağ liberalizmin devlet yapısıyla ilgili çözümü ise ekonomik olarak küçülmüş, siyasal olarak güçlenmiş devlet yapısının kurulmasıdır. Kısacası, bu yeni devlet anlayışında küçültülen devletin etkinleştirilmesi amaçlanmaktadır.[1]
Genel olarak günümüz beklentilerini ve gelişmelerini karşılayamayan kamu yönetimi sistemimizin başlıca sorunlarını güçlü merkezi ve hantal yapı, kırtasiyecilik, yönetimde dışa kapalılık ve gizlilik, demokratik katılımcı pratiklerde eksiklikler şeklinde özetleyebiliriz. Diğer yandan dünyada meydana gelen küresel değişimlerin kamu yönetimi uygulamalarına yansımasının devletin yeniden inşası, siyaset-yönetim dengesinin yeniden kurulması, şeffaf ve dürüst yönetimin geliştirilmesi ve yerelleşme yönündeki eğilimleri hızlandırdığı görülmektedir.[2]
1990’lı yıllar her alanda olduğu gibi, kamu yönetimi alanında da önemli değişikliklere yol açmıştır. Bu dönemde bilgi teknolojilerindeki gelişmeler, küreselleşme sürecinin hızlanması ve buna paralel olarak ulus devlet anlayışındaki değişiklikler, demokrasiye ve insan haklarına verilen önemin yoğunlaşması, piyasanın güçlenmesi, devletin daha da etkinleştirilerek küçültülmesine yönelik düşüncelerin artması, geleneksel yönetim anlayışının halkın artan taleplerini ve beklentilerini karşılamakta yetersiz kalması, yönetimde yeni kamu yönetimi anlayışının gelişimi kamu yönetiminin yapılanmasında ve iş görme anlayışında önemli değişiklikleri beraberinde getirmiştir.[3]
Sonuç olarak, kamu yönetimi reformu özde idari yapı ve hizmet sunumunda yerelleşmeyi ademi merkezileşmeyi hedeflemekte, iş görme anlayışında özel yönetime özgü yeni anlayış ve teknikleri bünyesine uydurmayı amaçlamaktadır. Yerelleşme ile yerel yönetim ve yerel özerklik anlayışının geliştirilmesi, demokrasi kültürünün halk tabanına yayılması, sivil toplum katılımının artırılması, yerel ölçekte işbirliği ve iş görme ve sorumluluk alma kapasitesinin artırılması öngörülmektedir.[4] Ancak, yerinden yönetimleştirmeden beklenen bu yararların aksine, reform genel olarak merkeziyetçi anlayışla ve yerel yönetimlerin yeterli katkısı alınmadığı gerekçesiyle de eleştirilmektedir.[5] Çalışmada ilk olarak, temel amaçlar ve ilkeler, mahalli idare ve birliklerin gelişimi, hukuksal ve örgütsel yapı, yerel yönetim ve birliklerin yapısı, sorunlar, sorunlar hakkında çözüm öneriler, mahalli idareler reformları kapsamında yer alan 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun getirdiği düzenlemeler değerlendirildikten sonra, köylere hizmet götürme birlikleri (KHGB) ile toplum kalkınması kırsal kalkınma ilişkileri incelenecektir.
B.TEMEL AMAÇLAR VE İLKELER
1-Merkezi yönetim, yerel yönetim ilişkileri, yerel düzeydeki hizmetlerin görülmesinin yerel yönetimin sorumluluğu içinde kalmasını ve yerel hizmetlerin, yerel topluluğun yararları doğrultusunda görülmesini sağlayacak biçimde ve esnek bir yapı içinde düzenlenmelidir.
2-Kaynakların daha akılcı bir biçimde değerlendirilmesi ve yerel kaynakların harekete geçirilmesi, ölçek ekonomilerinin uygulanması, kentsel projelerin ucuza edinilmesi, bilgi ve deneyim alışverişinin sağlanması, çevre sorunları, trafik, kamu ulaşımı, temel altyapı hizmetleri, eğitim, kültürel miras ve doğal değerlerin korunması gibi konularda ortak hareket edebilme olanağı sağlanmalıdır.
3-Yerel yönetimler ve yerel yönetim birlikleri arasındaki ilişkiler, her birimin yetki, görev ve sorumluluklarının açıkça belirlendiği, birimler arasında hiyerarşik değil, özerk ilişkilerin temel alındığı, eşgüdüm işbirliği ve dayanışmanın sağlandığı, kaynak tahsislerinin, plan ve programlara dayalı, eşitlikçi; objektif, adil ve birlikte hareket etmeyi özendirecek biçimde yapıldığı bir yapı içinde düzenlenir.
4-Yerel yönetim birlikleri arasında eşgüdüm ve işbirliği sağlama.
5- Yerel yönetim hareketini ve bu hareketin birliğini geliştirme,
6- Ortak çıkarların savunulması ve geliştirilmesi ve ortak ihtiyaçların karşılanması.
7-Uluslararası yerel yönetim birliklerine katılma; ortak yerel çıkarların savunulması ve geliştirilmesi amacıyla kamuoyu oluşturma,
8- Örgüt yapısına uygun kadroları, ülke ölçeklerinde oluşturacak ilkelere uygun bir biçimde yetiştirme, eğitme ve istihdam etme,
9- Federasyonlara üye olmak isteğe bağlıdır. Yerel yönetimler ve merkezi yönetim bu konuda ancak özendirici önlemler alabilmelidir.
10-Federasyonlara üye olabilmek için; yerel yönetim birliğini oluşturan, yerel yönetim birimlerinin, yetkili organlarının, yasalarda belirtilen şartlarda, yeniden karar almaları gereklidir.
11-Yerel yönetim birliklerinin ve federasyonların Uluslararası kuruluşlarla olan ilişkileri yürürlükteki yasal düzenlemelere bağlıdır.
12- Yerel yönetim birliklerinin ve federasyonların merkezi yönetimle olan ilişkileri yürürlükteki yasal düzenlemelere bağlıdır.
13- Yerel yönetim birlikleri ve onların oluşturacakları Federasyon ve Konfederasyon meclislerinin çalışmalarında, demokratik çoğulculuğa, azınlıktaki grupların temsiline olanak tanınır.
14 – Kendi görev alanlarına girmeyen konularda, yerel yönetim birliklerinin yükümlülük altına girmeleri önlenir.[6]
- 5355 SAYILI MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ KANUNU VE MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİNİN GELİŞİMİ
Yerel yönetim birlikleri, yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen, yürütmekle görevli oldukları ve tek başlarına yerine getiremedikleri hizmetlerden bazılarının, güç ve olanaklarını bir araya getirerek iş ve güç birliği içinde karşılamak üzere kendi aralarında değişik birleşimlerle oluşturdukları kamu tüzel kişiliğine sahip örgütlerdir.
Çalışmamızda, yerel yönetim birliklerinin oluşumları, gelişimleri, güncel durumları ve uygulamadaki işlevselliği irdelenmeye çalışmaktayız.
Günümüzde demokrasiyle yönetilen bütün ülkelerde, yerel yönetimler arasında birlik türünde örgütlenmelerin sayılarında ve işlevlerinde önemli bir artış olduğu gözlemlenmektedir. Köy, belediye ve il özel idareleri yerel ihtiyaçları karşılamak için kurulmuş kamu tüzel kişileridir. Yerel yönetim birlikleri, bu genel görevli yerel yönetim birimleri yanında “ikincil konumlu” kuruluşlardır. Birlikler, yerel yönetimleri güçlendirmeye ve ortak hareket etmelerine yönelik bir destek örgütüdürler.[7]
Ülkemiz yerel yönetim sistemi içinde il özel idaresi,belediye ve köy yönetimlerinden oluşan yerel yönetim birimlerimiz,ilgili yasalarında kendilerine verilmiş görevlerini yine hukuken tanımlanmış gelir kaynaklarını kullanarak yerine getirmeye çalışmaktadırlar.Yerel yönetim birimlerinin çeşitli hukuki,sosyal,kurumsal,ekonomik ve yönetsel nedenlerden dolayı özellikle yerel hizmetlerin demokratik anlayış içinde etkin biçimde görülmesinde önemli aksaklıklar görülmektedir.Bu nedenle yerel yönetimlerimiz,dünyadaki benzer örneklerinde olduğu gibi, kendi aralarında birlikler kurarak ilgili hizmet alanlarında güç birliği yapmaktadırlar.Yerel yönetim birlikleri konusunda yapılan sınırlı sayıdaki çalışmalar,Türkiye’deki yerel yönetim birliklerinin sayısının 1960’lı yıllardan itibaren artmaya başladığını göstermektedir.[8] ;[9].
Cumhuriyet öncesi dönemde,yerel yönetim birliklerine benzeyen yardımlaşmayı,dayanışmayı ve bazı ortak yerel hizmetleri gerçekleştirmeyi amaç edinen vakıflar, ahilik ve lonca teşkilatı ve divanlar gibi bazı birimler ortaya çıkmış ise de,yerel yönetim birliklerinin ilk örnekleri Cumhuriyetin kurulması ile görülmeye başlanmıştır.Bu dönemde birliklerin sayısı çok sınırlıdır.[10]1961 Anayasası’na kadar, su, yol, elektrik, telefon hizmetlerini yürütmek için çok sınırlı alanlarda faaliyet gösteren valilerin ve kaymakamların önderliğinde 34 birlik kurulduğunu ifade etmektedir. Daha önce anayasal dayanağı olmayan birliklere, ilk kez 1961 Anayasa’sında yer verilerek, birlik sayısının artması hedeflenmiştir.
Bakanlar Kurulu kararı ile ülkemizde resmi olarak kurulmuş ilk birlik Erzurum Hınıs Köylere Hizmet Götürme Birliği’dir.1947 yılından 1962 yılına kadar geçen 16 yıllık süreçte toplam beş adet yerel yönetim birliği kurulmuştur.1950 yılında Özel İdare-Belediye Hizmet Birliği olarak Antalya Lara Birliği,1959 yılında Antalya Kırkgöz Sulama Birliği,1960 yılında Kırşehir Karakurt Kaplıcası Birliği,1962 yılında ise Denizli Çivril Grup Köyleri İçme suyu Birliği kurulmuştur.
Ülkemizdeki yerel yönetim birliklerinin yaklaşık yarısını köylere hizmet götürme birlikleri oluşturmaktadır.1964 yılında Köy İşleri Bakanlığı’nın faaliyete geçmesiyle köy yolları,köy içme suları ve sulama suları gibi konularda yerel halkın katkısının sağlanması amacıyla mülki idare amirlerinin önderliğinde Köylere Hizmet Götürme Birlikleri kurulmaya başlanmış ve birlik sayısında dikkate değer artış olmuştur.[11]Köylere Hizmet Götürme Birliklerine 5355 sayılı kanunun 18. maddesinde “İlçelerde, tarım ürünlerinin pazarlanması hariç olmak üzere,yol,su,kanalizasyon ve benzeri altyapı tesisleri ile köylere ait diğer hizmetlerin yürütülmesine yardımcı olmak,bizzat yapmak,yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere,tüm köylerin iştiraki ile o ilçenin adını taşıyan,köylere hizmet götürme birliği kurulabilir” hükmüyle yer verilmiştir.Köy birlikleri ülkemizde genellikle ilçe düzeyinde, Köylere Hizmet Götürme Birlikleri şeklinde örgütlenmekte olup birlik başkanlığını merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısı,diğer ilçelerde kaymakamlar üstlenmektedir.5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu,köylere hizmet götürme birliği kurulmasını “kurulabilir” kelimesiyle isteğe bağlı saymışsa da belli bir köy sayısına sahip hemen hemen tüm il merkezi ve ilçelerde birlik kurma yoluna gidilmiştir.[12] 1992 yılında,bir yıl içinde 121 adet kurulmuş olup 2010 yılı itibariyle toplam sayısı 910 olmuştur.Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün kaldırılması; merkez ve taşra teşkilatlarına ait yetki, görev ve sorumluluklarının, tüm personel, taşınır-taşınmaz mal ve hizmet binalarıyla birlikte (İstanbul ve Kocaeli illeri hariç) il özel idarelerine devredilmesi nedeniyle, köylerin içme suyu, yol, kanalizasyon gibi altyapı eksikliklerini gidermek üzere 2005 yılında yaşama geçirilen, Cumhuriyet tarihinin en kapsamlı ve en büyük kırsal altyapı projesi olarak görülen Köylerin Altyapısının Desteklemesi (KÖYDES) Projesi ile KHGB’nin önemi artmıştır. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün kaldırılarak taşradaki tüm görevlerinin il özel idarelerine devredilmesine rağmen,özel idarelerin KÖYDES Projesinde yeri yok gibidir,sadece destekleme ve yardımcı olma niteliğindedir.Yüksek Planlama Kurulu,15 Şubat 2006 tarih ve 2006/03 sayılı Kararının 3. maddesinde,açıkça,KÖYDES Projesi kapsamında ayrılan ödeneklerin KHGB aracılığıyla kullanılması veya kullandırılmasının esas olduğunu vurgulamıştır.[13]
Yetmişli yıllar ise ülkemizde yerel yönetimlerin özellikle belediyelerin güncel hale geldiği, önemsendiği yıllar olmuş,gelişmeler 1978 yılında Yerel Yönetim Bakanlığı’nın kurulması sonucunu doğurmuştur.Yerel Yönetim Bakanlığı’nın kuruluşu ile kapanışı arasındaki kısa süre içinde bakanlık çok amaçlı ve kapsamlı belediye birlikleri kurulmasını desteklemiş,sayıca dikkat çekmese de kapsamlı belediye birlikleri (Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği, Karadeniz Belediyeler Birliği gibi) kurulmuştur.Bu dönemde 1979 yılı bütçesinden, bölgesel belediye birliklerine yardım yapılması dikkat çekmiş ve eleştirilmiştir.Bölgesel ve çok amaçlı belediye birliklerinin kurulmasını üst birliklerin kurulması ve “Türkiye Belediyeler Birliği” kuruluşu çalışmaları izlemiş,ancak birliğin çalışmaları da 12 Eylül 1980 müdahalesiyle son bulmuştur.[14]
| Tablo:Sulama Birlikleri
İli |
Merkezi |
Birlik Adı |
Kuruluş Tarihi |
Bakanlar Kurulu Karar Tarihi |
| Antalya | Merkez | Kırkgöz Sulama Birliği | 1959 | 25/12/2009 |
| Mersin | Bozyazı | Bozyazı Sulama Birliği | 1965 | 25/12/2009 |
| Mersin | Merkez | T.C. Akdeniz Sulama Birliği | 1970 | 25/12/2009 |
| Mersin | Bozyazı | Tekeli Sulama Birliği | 1971 | 25/12/2009 |
| Antalya | Kumluca | Kumluca Sulama Birliği | 1973 | 25/12/2009 |
| Afyonkarahisar | Merkez | Seyitler Sulama Birliği | 1974 | 25/12/2009 |
| Antalya | Konyaaltı | Boğaçayı Sağ Sahil Sulama Birliği | 1975 | 25/12/2009 |
| Antalya | Kemer | Kemer Sulama Birliği | 1981 | 25/12/2009 |
| Antalya | Korkuteli | Korkuteli Sulama Birliği | 1983 | 25/12/2009 |
| Gaziantep | Oğuzeli | Yakacık Sulama Birliği | 1985 | 25/12/2009 |
| Antalya | Merkez | Karaman-Duraliler Sulama Birliği
|
1986 | 25/12/2009 |
Bir çok ülkede yapılan yeni reformlarla yerel yönetimlere daha çok yetki ve gelir transferi yapılmaktadır.Türkiye’de de aynı akım var olup,hükümet programlarında da yönetimlerin güçlendirilmesi,yetki ve gelir yönünden daha çok takviye edilmesine dair görüşler bulunmaktadır.[15]
Bununla birlikte ülkemizde yerel yönetim birliklerine özgü yasal düzenlemenin son döneme kadar olmayışı nedeniyle birliklerimiz,haklarındaki çok sınırlı bilgiyle uzun süre gözlemlenemeyen,yönlendirilemeyen ve denetlenemeyen kurumlar biçiminde ifade edilerek faaliyetlerini sürdürmüşlerdir.[16] Bu eksikliği gidermek amacıyla farklı dönemlerde hazırlanan yerel yönetimlerde yeniden yapılanma yasa tasarılarında (Özellikle 1996-1998 ve 2001 yıllarında hazırlanan tasarılar) yerel yönetim birlikleri de ele alınmıştır.Ancak, bu dönemdeki tasarılar yasalaşamamış,yerel yönetim birlikleri konusundaki müstakil yasal düzenleme, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çalışmaları çerçevesinde yerel yönetimler reformu kapsamında hazırlanan 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ile gerçekleştirilebilmiştir.
Birliklerde İl Valisi veya İlçe Kaymakamı Başkanlığında Köy Muhtarlıkları, İl Genel Meclis Üyeleri ve Doğal Meclis Üyelerinden teşekkül olup 1-Birlik Meclisi,2-Birlik Encümeni,3-Birlik Başkanı karar organlarından oluşmaktadır.
Sonuç olarak birlikler,yerel yönetimlerin hizmet uygulamalarında ortaya çıkan pratik bir teşkilatlanma ve çözüm üretme mekanizmasıdır.Özellikle de bütçe imkânları yetersiz olan yerel yönetim birimlerinin bir araya gelmesi ile iş ve hizmet üretme mekanizmasının harekete geçirilmesi bu uygulamanın ortaya çıkış noktasıdır.[17] Kısacası, yerel yönetim birimleri arasındaki işbirliği ve güç ortaklığının kurumlaşmış hali yerel yönetim birlikleri şeklinde adlandırılmaktadır.[18] Kırsal alandaki önemli örgütlenme ve işbirliği biçimlerinden olan yerel yönetim birlikleri aracılığıyla, hizmetin gerektirdiği uygun ölçekte hizmet birimleri oluşturularak ortak ihtiyaçların karşılanmasında güç birliğine gidilmektedir.Bu birliklerin çoğunluğunu uygulamada köylere hizmet götürme birlikleri (KHGB) ve sulama birlikleri oluşturmaktadır.KHGB kırsal kesimde altyapı hizmetleri ve gelir getirici hizmetlerin geliştirilip yaygınlaştırılmasında yerel kaynakları harekete geçirmeyi amaçlayan,kamu görevlilerinin geliştirdiği bir kalkınma modeli olarak kırsal alanın büyük bir bölümünde uygulanmaktadır. Çok başarılı kalkınma projeleri uygulayan birlikler bulunmasına karşın bu birliklerin çoğu kıt kamu kaynaklarından azami ölçüde istifade etmeye çalışmakta,mülki idare amirleri ve teşkilatları birlik hizmetlerinde görev almaktadırlar.
Bu nedenle,
(1)Birliklerde üretici ve halk yönetime doğrudan katılamamaktadır,
(2)Üreticinin, ürünlerin işlenmesi, pazarlanması,depolanması ve kırsal altyapı hizmetlerinin projelendirilmesi konusundaki kararlara katılımı sınırlı kalmakta, kamu yetkilileri alınan karlarda daha etkili olmaktadırlar,
(3)Vali veya kaymakamların görev yerlerinin değiştirilmesi,birliklerin ve uygulamaların sürekliliğini olumsuz yönde etkilemektedir [19]
Yerel yönetim birlikleriyle ilgili uluslararası ve ulusal bazı hukuki düzenlemeler bulunmaktadır.
Yerel yönetim birlikleriyle ilgili hükümlerin yer aldığı uluslararası sözleşmelerden ilki 1985 tarihli “Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesi”dir.Bildirgenin 9’uncu maddesinde birliklere ilişkin aşağıdaki düzenlemeler yer almaktadır.[20] Yerel yönetimler,yetkilerini kullanırken,ortak çıkarların savunulması ve geliştirilmesi ve üyelerine belli hizmetler sağlanması için birlik kurma yetkisine sahip kılınmalı;diğer yönetim kademeleri,yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenlemeler konusunu da, yerel yönetim birliklerine danışmalıdır.
Yerel yönetim birlikleriyle ilgili hükümlerin yer aldığı uluslararası sözleşmelerden diğeri de yine 1985 tarihli “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”dır. Türkiye tarafından 1988 yılında imzalanan ve bazı maddelerine çekince konularak Bakanlar Kurulu tarafından onaylanarak yürürlüğe giren (R.G:03.10.1992.21364) Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 10’uncu maddesi,yerel makamların birlik kurma ve birliklere katılma hakkını aşağıdaki şekilde düzenlemektedir.Yerel makamlar yetkilerini kullanırken,ortak ilgi alanlarındaki görevlerini yerine getirebilmek amacıyla,başka yerel makamlarla işbirliği yapabilecekler ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabileceklerdir.Her devlet,yerel makamların ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır.Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dahilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler.
Ülkemizde ise yerel yönetim birliklerine ilişkin ilk düzenleme,1961 Anayasasında “Mahalli idarelerin kendi aralarında birlik kurmaları,görevleri,yetkileri,maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir,bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” (md. 166/4) biçimindedir.1982 Anayasası’nda da belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla yerel yönetimlerin aralarında birlikler kurmalarına ilişkin hükümler yer almaktadır.Buna göre: “Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.Bu idarelere,görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” (md.127/5) denmektedir.Her iki anayasanın birliklere ilişkin hükümlerinin benzediği görülmektedir.Her ikisinde de birliklere ilişkin doğrudan hüküm yer almamakta,yerel yönetimlerin yasallığı ilkesi düzenlenirken birlik kurulmasından söz edilmektedir.İki anayasada da geçen “Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” hükmü ile aslında birlikler değil yerel yönetimler kastedilmektedir. İki anayasamızı karşılaştırdığımızda ilk olarak, 1982 Anayasası’nda 1961 Anayasası’ndan farklı olarak “belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla” ibaresi yer almaktadır.Bu düzenleme sonucu birlik kurma amaç bakımından sınırlanmakta, genel amaçlı birlik kurmanın önüne geçilmek istenmektedir.[21] İkincisi,1982 Anayasası ile birlik kurma Bakanlar Kurulunun iznine bağlanmıştır.Daha önce açıklanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na ve demokratik ilkelere aykırı olan bu tür vesayet yetkisinin temelinde 1982 Anayasası’nın “merkeziyetçi” ve “güçlü” yürütmeyi birlikleri de denetim altında tutarak hedeflemiş olmasının etkisi vardır.[22]
1982 Anayasasıyla birlik kurmanın Bakanlar Kurulu iznine tâbi tutulmasıyla ülkemizdeki yerel yönetim birliklerinin sayısındaki artış hızı yavaşlamıştır.Ancak 1990’lı yıllardan itibaren Devlet Su İşleri (DSİ) ve yerel yönetimlerimizin uluslararası kredilerden faydalanabilmek amacıyla sulama,kentsel altyapı ve turizmi geliştirme amaçlı birlikler kurmaları hem ülkemizdeki birlik sayısını ve çeşitliliğini arttıran bir etken olmuştur.
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’ndan önce yerel yönetim birliklerini düzenleyen müstakil bir yasa olmadığından eski İl Özel İdaresi, Büyükşehir Belediyesi ve Belediye Kanunlarında birliklere ilişkin ifadeler yer almaktaydı. Bu dönemde köylere hizmet götürme birliklerinin hukuksal ve örgütsel yapısını düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından 1989’da “Tip Tüzük” hazırlanarak valiliklere gönderilmiş,birliklerin bu tüzüğe göre oluşturulması istenmiştir.Ancak,tüzüğün mülki idare amirlerince değişik şekillerde yorumlanması sonucunda birliklerin hukuksal ve örgütsel yapıları konusundaki sorunlar çözümlenememiş;Sonuçta,Yerel Yönetim Birlikleri konusu 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ile düzenlenmiştir. Geçici hükümleriyle 26 maddeden oluşan Mahalli İdare Birlikleri Kanunu,yerel yönetim birliklerinin hukukî statüsünü,kuruluşunu,organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektedir (md. 1).Kanunun genel gerekçesi incelendiğinde:Yeni kamu yönetimi anlayışının yönetimde etkinliği ve verimliliği temel aldığı ifade edilerek,geleceğin belirsizliklerine karşı hazırlıklı olma,hızlı karar alma,sorunlara süratle çözüm üretme ve değişime uyum sağlayabilmek için yerel yönetimlerde de bir değişim ve dönüşümün gerekli olduğu belirtilmektedir.Bu nedenle,yerel yönetimlerdeki aşırı bürokratik yapının kaldırılması,çalışma yöntem ve süreçlerinin sorgulanması gerekliliğine dikkat çekilmektedir.Kamu hizmetlerinin sunumunda mahalli idarelere daha fazla görev ve sorumluluk verilmesinin,merkezi idare ile yerel yönetimler arasındaki yetki ve kaynak dağılımının değiştirilmesini de zorunlu kıldığı belirtilmektedir.
Demokrasinin yaygınlaşması,refah artışı,teknolojik gelişmeler ve demografik yapıdaki değişimlerin,ihtiyaç ve taleplerin artmasına ve çeşitlenmesine neden olduğu ifade edilen gerekçede bu durumun yerel yönetimlerin ortak ihtiyaçları karşılamak için iş birliği yapmalarını zorunlu hale getirdiği belirtilmektedir.[23]Birliklerin, üyelerine göre daha büyük nüfus grupları ve coğrafi alana hizmet götürmeleri nedeniyle,hizmetlerin etkili ve verimli sunulmasında önemli işleve sahip oldukları hatırlatılarak,yerel yönetimlerin aralarında işbirliği yapmalarına izin veren düzenlemelerin uzun yıllardır bulunmasına karşın, uygulamada bunların hizmetleri kendi aralarında ortaklaşa görmelerini sağlayacak mekanizmaların yeterince gelişmemiş olduğuna dikkat çekilmektedir.
Son olarak, anayasamızın 127. maddesinin ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının yerel yönetimlerin kendi aralarında iş birliği yapabilmelerini ve birlik kurabilmelerini öngördüğü ifade edilerek, bu uygulamanın aynı zamanda günümüzde ulusal sınırları aşarak, yerel yönetimlerin sınır ötesi işbirliğinde bulunmak için kullandıkları araçlardan biri haline geldiği belirtilmektedir.5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu (MİBK) düzenlemelerinden bazıları aşağıdadır:
Birlik kurulması konusunda Bakanlar Kurulundan izin alınması gerektiği hükmü korunuyor:Kanunda ilk olarak,1982 Anayasasında da yer alan yerel yönetim birliği kurulması konusunda Bakanlar Kurulu’nun izninin alınması hükmünün korunduğu görülmektedir (md. 4). Ancak,kurulmuş birliğe katılma ve birlikten ayrılma konusunda Bakanlar Kurulu’nun izni gerekmediği,ilgili birlik meclisinin vereceği kararın bu konuda yeterli olacağı belirtilerek birliğe katılma ve birlikten ayrılma işlemleri kolaylaştırılmıştır.
Bazı önemli projelerin yürütülmesi açısından kurulan birliğe katılmak zorunlu hale getiriliyor:Kanunun yürürlüğe girmesinden önce birlik kurma ve birliğe katılma konusunda yerel yönetimler tamamen serbest bırakılmıştı.Bu durumda birlik kurulması gereken bir konuda ilgili köylerden birisi birliğe katılmama kararı alırsa mülki idare amirlerinin o köy üzerinde herhangi bir yaptırımları bulunmamaktaydı.Sonuç olarak merkezi yönetim tarafından yapılan ve kırsal alanların kalkınması açısından hayati önemi olan parasal kaynaklar çoğu zaman israf edilmekteydi.[24]
MİBK’nda da mahalli idareler genel olarak birlik kurma ve birliğe katılma konusunda serbest bırakılmış, ancak su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda;Bakanlar Kurulu’nun, ilgili mahalli idarelerin,bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebileceği belirtilmiştir. Bu fıkrada belirtilen birliklerden ayrılmanın da Bakanlar Kurulu’nun iznine tâbi olacağı belirtilerek kaynak israfının önüne geçilmesi hedeflenmiştir (md. 4).
Genel amaçlı ve amacı açıkça belirtilmeyen birlik kurulamayacak: MİBK’ndan önce kurulan birliklerin neredeyse tamamı genel amaçlı ya da amacı net bir şekilde belirtilmemişken [25],bu kanunda yerel yönetimlerin bütün görevlerini kapsayacak şekilde genel amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik kuramayacakları belirtilmektedir (md. 4).
Birliklerinin hak ve yetkileri artırılmaktadır: Yerel yönetim birliklerinin, tüzüklerinde birliğe devredilmesi öngörülen yerel ortak nitelikli hizmetlere ilişkin olarak üye yerel yönetimlerin hak ve yetkilerine sahip oldukları belirtilmektedir (md. 6).
Birlik meclisleri için olağanüstü toplantı imkânı öngörülüyor: Birlik başkanının, üye mahallî idare meclislerinden birinin talebi, birlik meclisi üyelerinin üçte birinin gerekçeli teklifi veya acil durumlarda kendisinin lüzum görmesi üzerine birlik meclisini olağanüstü toplantıya çağırabileceği belirtilerek (md.11), birlik meclisleri için olağanüstü toplantı imkânı öngörülmektedir.
Birliklerde idari işlerin aksamadan sürmesi hedeflenmiştir:Birlik meclisinin feshi durumunda,yeni meclis oluşuncaya kadar birlik meclisi ve birlik encümenine ait görevler, ulusal düzeyde kurulan birlikler için İçişleri Bakanlığı’nca, diğer birlikler için birlik merkezinin bulunduğu yer mülkî idare amirince kamu görevlileri arasından biri başkan olmak üzere görevlendirilecek beş kişilik bir heyet tarafından yürütüleceği belirtilerek (md.12), böylece meclisin feshi durumunda temsil esasına göre oluşturulan encümen yerine farklı bir çözüm önerilmek suretiyle, birliklerde idari işleyişin aksamadan sürmesi amaçlanmıştır.[26]
Birliklerin örgütsel yapısında düzenlemeler yapılmıştır: Mahalli idare birliklerinin organları belediyelerin örgütsel yapısına benzer şekilde birlik meclisi, birlik encümeni ve birlik başkanı şeklinde düzenlenmiştir (md. 7).MİBK’ndan önce birliklerin yazışma, yönetim ve sekreterlik gibi işleri il, ilçe ya da belediyelerde çalışan kamu görevlileri tarafından yürütülmekteydi. Özellikle Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin (KHGB) örgütsel yapısının nasıl şekilleneceği ve kimin hangi işi yapacağı net şekilde ifade edilmemişti. KHGB’nde ilçe yazı işleri müdürleri,mal müdürleri gibi kaymakamlık çalışanları birlik işlerini takip etmekteydiler. MİBK’nda ise, norm kadroya uygun olarak birlik teşkilâtının birlik müdürü, yazı işleri, malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşacağı belirtilmektedir (md. 17).Ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı yüzden fazla olan birliklerde ise birlik teşkilatının genel sekreter,yazı işleri ve malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla kurulacak diğer birimlerden oluşacağı belirtilmektedir.Yine kanunda kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurların, Belediye Kanununda belirtilen esas ve usullere göre birlik genel sekreteri veya diğer üst yönetici kadrolarında görevlendirilebilecekleri ve bu kişilere birlik encümeni kararıyla ek ödeme yapılabileceği belirtilmektedir (md. 17).
Mahalli idare birliklerinin örgütsel yapısını ve işleyişini düzenleyen diğer bir belge de, “Mahalli İdare Birlileri Tip Tüzüğü”dür.5355 sayılı MİBK’na uygun olarak yeniden düzenlenen Tip Tüzük,farklı türdeki mahalli idare birlikleri dikkate alınarak hazırlanmıştır. Tip tüzüğün mahalli idare birliklerinin hâlihazırdaki birlik tüzüklerini Kanuna uygun hale getirirken veya yeni tüzük hazırlanırken yardımcı olmak ve yol göstermek amacıyla hazırladığı belirtilerek, mahalli idare birlikleri için asıl bağlayıcı olanın Kanun olduğu ifade edilmektedir.[27]
Köylere hizmet götürme birlikleri ayrı bir madde ile düzenleniyor: MİBK’nun yürürlüğe girmesinden önce özellikle KHGB’nin hukuksal ve örgütsel yapısını düzenleyen yasal düzenlemeler bulunmamaktaydı. 1930 tarih 1580 sayılı Belediye Kanunu genel olarak belediye birliklerinin kuruluş ve işleyişini düzenlemekteydi. İller ve köyler arasında kurulan birlikler de kendi hukuki yapılarını 1580 sayılı Belediye Kanununa uygun hale getirmekteydiler. MİBK’nun 18’inci maddesi KHGB’ni düzenlemektedir. Buna göre; ilçelerde, tarım ürünlerinin üretim ve pazarlanması hariç olmak üzere,köylere ait hizmetlerin yürütülmesine yardımcı olmak, bu hizmetleri bizzat yapmak/yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere, tüm köylerin iştiraki ile o ilçenin adını taşıyan, KHGB kurulabileceği, bu konuda Bakanlar Kurulu’nun genel izin vermeye yetkili olduğu ve birlik başkanının merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakam olduğu belirtilmektedir (md. 18).
Kamu kurumları köye yönelik hizmetlerini KHGB aracılığıyla gerçekleştirebilecekler: Bunun için gereken kaynağın ilgili birliklere aktarılacağı ve söz konusu işin, birliğin tâbi olduğu esas ve usullere göre sonuçlandırılacağı belirtilmektedir (md. 18). Bu yolla kırsal alanın kalkınmasında köylere hizmet götürme birlikleri fonksiyonel hale getirilmektedir.[28]
KHGB maddi açıdan destekleniyor: Üye mahalli idarelerin ödedikleri üyelik ücretlerine ek olarak il özel idaresi bütçe gelirlerinin, il genel meclisince kararlaştırılacak kısmının KHGB’nin sunacağı yatırım plânı, yıllık çalışma programı ve uygulama projelerine göre bu birliklere aktarılacağı belirtilerek KHGB’nin maddi açıdan da desteklenecekleri belirtilmektedir (md. 18).
KHGB’nin bütçe ve mali yapıları düzenleniyor: Kanunun yürürlüğe girmesinden önce KHGB’nin bütçelerine ilişkin esas ve usuller ile muhasebe ve raporlama standartları, harcama esas ve usulleri ile ilgili yasal düzenlemeler olmadığından bu tür kayıtlar düzenli olarak tutulmamaktaydı. Ancak MİBK ile KHGB’nin bütçe ve muhasebelerine ilişkin kayıtların Maliye Bakanlığı’nın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir (md. 18). Yine 2005 yılı başından itibaren yürürlükten kaldırılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndan farklı olarak il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile belediyelere bağlı olarak özel kanunla kurulan ASKİ, EGO, İETT gibi idarelerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında oldukları açıktır. Buradan hareketle,tamamı köy tüzel kişilerinin kendi aralarında kurdukları Köy Birlikleri 5018 sayılı Kanun kapsamına dâhil edilmemiştir.Ancak köy tüzel kişiliklerinin belediye-belediyeler ve/veya il özel idaresinin-il özel idareleri katılımı ile oluşturdukları Mahalli İdare Birlikleri ise 5018 sayılı Kanun kapsamında yer almaktadır.Köy birlikleri ile ilgili bu husus,4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun kapsam maddesi (md.2) ile de paralellik göstermektedir (Yılmaz, 2006). Aynı zamanda mahalli idare birliklerinde birlik başkanı birliğin harcama yetkilisi olarak tanımlanmış ve birlik başkanının harcama yetkisini birlik genel sekreteri, birlik müdürü veya birim amirlerine kısmen ya da tamamen devredebileceği belirtilmiştir.
Çiftçilerin de birlik meclisinde temsiline imkân sağlanmıştır: Sadece sulama amaçlı olarak mahalli idare birliklerinin kurulmasına imkân verilerek (md. 19) sulamadan istifade eden çiftçilerin de birlik meclisinde temsiline imkân sağlanmıştır.[29]
Ülke düzeyinde birlik kurulmasına izin veriliyor: Danıştay 3. Dairesi’nin E: 1978/356, K:1979/437 sayılı kararı ile yerel yönetimlerce kurulan birliklerin üst birlik adıyla birlik kurmalarının mümkün olmadığına karar vermesi sonucu Türkiye’de “ülke düzeyinde yerel yönetim birliği” kurulması mümkün değildi.Ancak,MİBK’nda yerel yönetimlerin menfaatlerinin korunması,gelişmelerine yardımcı olunması, personelinin eğitilmesi ve mahallî idarelerle ilgili kanun hazırlıklarında görüş bildirilmesi amacıyla il özel idarelerini ve belediyeleri temsil etmek üzere ülke düzeyinde sadece birer birlik kurulabilecekleri, il özel idareleri ve belediyelerin ülke düzeyinde kurulan birliklerden kendilerine ait olanın doğal üyesi oldukları belirtilmektedir (md. 20). Böylece mahalli idareleri temsile yetkili genel bir birlik yapısının ortaya çıkması amaçlanmış ve halen bu şekilde teşkilatlanmış olan Vilayetler Hizmet Birliği ve Türkiye Belediyeler Birliği’nin statüsü yasal olarak güvenceye alınmıştır.[30]
Birliklere maddi açıdan yaptırım gücü veriliyor: MİBK’nun yürürlüğe girmesinden önce, birliğe karşı mali yükümlülüklerini yerine getirmeyen mahalli idarelere ilişkin bir yaptırım bulunmazken, bu kanunda birliğe karşı malî yükümlülüklerini yerine getirmeyen üye yerel yönetimlerin ödemeleri gerekli miktarın, birliğin başvurusu üzerine bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden ayrılan paydan, bu payların dağıtımını yapan kuruluş tarafından kesilerek alacaklı birliğe ödeneceği belirtilerek (md. 21), birliklerin faaliyetinin önündeki en önemli mali engel bu şekilde ortadan kaldırılmıştır.
KHGB’nin yönetim ve karar organlarına il genel meclisi üyeleri de katılıyor: MİBK’nun yürürlüğe girmesinden önce birliğin yönetim organlarında alınan kararlarda en etkili kişi aynı zamanda birlik başkanlığını da yürüten mülki idare amirleriydi. MİBK’nda “Köylere hizmet götürme birliğinin meclisi, birlik başkanı başkanlığında, birliğe üye köylerin muhtarları ve o ilçeden seçilen il genel meclisi üyelerinden oluşur. Köylere hizmet götürme birliğinin encümeni birlik başkanının başkanlığında, meclisin kendi üyeleri arasından gizli oyla seçeceği iki il genel meclisi üyesi ve iki köy muhtarı olmak üzere beş kişiden oluşur” denilmek suretiyle KHGB’nin yönetim ve karar organlarındaki yerel halkın tecilcilerinin gücü artırılmak istenmektedir (md. 18).Sonuç olarak 5355 sayılı MİBK ile Anayasamızın 127’nci maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hüküm yerine getirilerek, yerel yönetim birlikleri nihayet müstakil bir kanunla düzenlenmiştir.Kanunda yerel yönetim birliklerinin örgütsel yapısı belediyelerin örgütsel yapısına paralel olarak düzenlenmiş ve bu kanunda hüküm bulunmayan konularda 5393 sayılı Belediye Kanunumuzun belediyelerin örgütsel yapısı ile ilgili hükümlerinden yararlanılacağı belirtilmiştir (md. 22). Diğer yandan MİBK’nda il özel idaresi için vali, belediye için belediye başkanı ve köy için muhtar birlik meclisinin doğal üyesi olarak sayılmış ve birlik meclisinde bunlar dışında doğal üye olamayacağı belirtilmiştir (md. 8). Önceki uygulamada ise özellikle KHGB’nde ilçe yazı işleri müdürleri, mal müdürleri milli eğitim müdürleri gibi resmi görevliler birlik meclislerinin doğal üyeleri arasında yer almaktaydılar ve alınan kararlarda söz sahibiydiler. Yine birlik tüzüğüne konulan bir madde ile birliğe üye yerel yönetimlerin nüfus ve katılım payı oranına göre mecliste temsil edilebileceğine dair esas getirilebileceğinin belirtilmesi de yeni bir uygulama olarak karşımıza çıkmaktadır (md. 8).
- YEREL YÖNETİM BİRLİĞİ KAVRAMI, YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN HUKUKSAL VE ÖRGÜTSEL YAPISI
Hızla gelişen ve değişen dünyamızda vatandaşlara götürülecek hizmetlerdeki nitelik ve nicelik yönünden ortaya çıkan artış ve çeşitlilik,yerel yönetim birimlerini bu hizmetleri karşılayabilecek yeterli mali ve yönetsel olanaklardan genel anlamda uzak olmaları nedeniyle kendi aralarında işbirliği yaparak sorunların üstesinden gelmeye yöneltmektedir.Özellikle ortak makine parkı kurma, kanalizasyon ve arıtma tesisleri ile çöp arıtma tesisleri yapma, çevre sorunlarına çözüm bulma, sosyal tesis inşası ve işletilmesi gibi konular yerel birimler arasında işbirliğini zorunlu hale getirmektedir. Sonuçta, yerel yönetim birimleri arasındaki işbirliği ve güç ortaklığının kurumlaşmış hali “yerel yönetim birlikleri” şeklinde adlandırılmaktadır. [31]; [32] Yerel yönetim birlikleri; kamu yönetimi alanında yerel nitelikteki kamu hizmetlerini yapmayı üstlenmiş,kamu tüzel kişiliğine haiz il, belediye ve köylerin yasalarla kendilerine verilmiş bazı ortak ve yerel gereksinmeleri karşılamak üzere oluşturdukları birer kamu tüzel kişiliği olarak tanımlamaktadır.
11.06.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nda ise yerel yönetim birliği: “Birden fazla mahalli idarenin, yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisini, ifade eder” şeklinde tanımlanmaktadır (md. 3, R.G: 11/06/2005/25842).
Genel anlamda birlikler,yerel yönetimlerin hizmet uygulamalarında ortaya çıkan pratik bir teşkilatlanma ve çözüm üretme mekanizmasıdır.Özellikle de bütçe imkanları yetersiz olan yerel yönetim birimlerinin bir araya gelmesi ile iş ve hizmet üretme mekanizmasının harekete geçirilmesi bu uygulamanın ortaya çıkış noktasıdır.[33] Yerel yönetimlerin aralarında işbirliğine gitmelerine,birlik ve benzeri örgütler oluşturmalarına ilişkin konular çeşitli uluslararası sözleşmelerde düzenlenmiştir.
Yerel yönetim birlikleriyle ilgili hükümlerin yer aldığı uluslararası sözleşmelerden ilki 1985 tarihli “Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesi”dir.Bildirgenin 9’uncu maddesinde birliklere ilişkin aşağıdaki düzenlemeler yer almaktadır .
- Yerel yönetimler,yetkilerini kullanırken,ortak çıkarların savunulması ve geliştirilmesi ve üyelerine belli hizmetler sağlanması için birlik kurma yetkisine sahip kılınmalıdır.
- Diğer yönetim kademeleri,yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenlemeler konusunu da, yerel yönetim birliklerine danışmalıdır.
Yerel yönetim birlikleriyle ilgili hükümlerin yer aldığı uluslararası sözleşmelerden diğeri de yine 1985 tarihli “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”dır. Türkiye tarafından 1988 yılında imzalanan ve bazı maddelerine çekince konularak Bakanlar Kurulu tarafından onaylanarak yürürlüğe giren (R.G: 03/10/1992/21364) Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 10’uncu maddesi,yerel makamların birlik kurma ve birliklere katılma hakkını aşağıdaki şekilde düzenlemektedir
- Yerel makamlar yetkilerini kullanırken,ortak ilgi alanlarındaki görevlerini yerine getirebilmek amacıyla,başka yerel makamlarla işbirliği yapabilecekler ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabileceklerdir.
- Her devlet,yerel makamların ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır.
- Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dahilinde,başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler.
Türkiye’de yerel yönetim birliklerine ilişkin ilk düzenleme 1961 Anayasasında “Mahalli idarelerin kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri,yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir,bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” (md. 166/4) biçimindedir.1982 Anayasası’nda da belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla yerel yönetimlerin aralarında birlikler kurmalarına ilişkin hükümler yer almaktadır.Buna göre:“Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır”(md.127/5) denmektedir.
Her iki anayasanın birliklere ilişkin hükümlerinin çok benzediği görülmektedir.Her ikisinde de birliklere ilişkin doğrudan hüküm yer almamakta,yerel yönetimlerin yasallığı ilkesi düzenlenirken birlik kurulmasından söz edilmektedir.İki anayasada da geçen “Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” hükmü ile aslında birlikler değil yerel yönetimler kastedilmektedir.İki anayasamızı karşılaştırdığımızda ilk olarak,1982 Anayasası’nda 1961 Anayasası’ndan farklı olarak “belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla” ibaresi yer almaktadır. Bu düzenleme sonucu birlik kurma amaç bakımından sınırlanmakta, genel amaçlı birlik kurmanın önüne geçilmek istenmektedir.[34]İkincisi,1982 Anayasası ile birlik kurma Bakanlar Kurulunun iznine bağlanmıştır.Daha önce açıklanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na ve demokratik ilkelere aykırı olan bu tür vesayet yetkisinin temelinde 1982 Anayasası’nın “merkeziyetçi” ve “güçlü” yürütmeyi birlikleri de denetim altında tutarak hedeflemiş olmasının etkisi vardır.[35]
1982 anayasasıyla birlik kurmanın Bakanlar Kurulu iznine tabî tutulmasıyla ülkemizdeki yerel yönetim birliklerinin sayısındaki artış hızı yavaşlamıştır.Ancak 1990’lı yıllardan itibaren Devlet Su İşleri (DSİ) ve yerel yönetimlerimizin uluslararası kredilerden faydalanabilmek amacıyla sulama, kentsel altyapı ve turizmi geliştirme amaçlı birlikler kurmaları hem ülkemizdeki birlik çeşitliliğini,hem de birlik sayısını arttıran bir etken olmuştur.
Türkiye’de yerel yönetim birliklerinin kuruluş ve işleyişine ilişkin en kapsamlı düzenlemeler 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda yer almaktaydı. Bunun dışında 442 sayılı Köy Kanunu, 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkındaki Kanunda da yerel yönetim birliklerine ilişkin hükümler yer almaktaydı.Son dönemde gerçekleştirilen yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenlemeler neticesinde yerel yönetim birlikleri 11.06.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu (MİBK) ile düzenlenmiştir.
- YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ VE TOPLUM KALKINMASI İLİŞKİSİ
Yerel yönetim birliklerinin yerel birimlerin çeşitli nedenlerle (parasal, teknik, siyasi vs.) tek başlarına karşılayamadıkları hizmetleri ortaklaşa karşılamak amacıyla güçlerini birleştirmeleri sonucunda ortaya çıktıklarını belirtmiştik.Buradan hareketle yerel yönetim birliklerinin ortaya çıkışında toplum kalkınması düşüncesinin de önemli bir yeri olduğu bilinmektedir.[36]
İkinci dünya savaşından sonra sömürge statüsünden kurtulan ülkeler ile diğer geri kalmış ülkeler bu geri kalmışlıklarından kurtulabilmek için çeşitli çabalar içine girmişlerdir.Geri kalmış ülkelerin kalkınma konusunda başvurdukları başlıca yöntemlerden birisi de “toplum kalkınması” yöntemi olmuştur. 1944 yılında “Afrika Toplumunda Kitle Eğitimi” adlı raporda “kitle eğitimi” olarak ifade edilen bu terim 1948 yılından itibaren “toplum kalkınması” olarak kullanılmaktadır[37] Birleşmiş Milletlerin uluslararası deneyimleri ışığında geliştirdiği toplum kalkınması tanımı[38] küçük toplulukların içinde bulundukları ekonomik,toplumsal ve kültürel koşulları iyileştirmek amacıyla giriştikleri çabaların devletin bu konudaki çabalarıyla birleştirilmesi,bu toplulukların ulusun bütünüyle kaynaşması,ulusal kalkınma çabalarına tam olarak katkıda bulunmalarının sağlanması sürecidir” biçimindedir.
Bu tanımın eğitsel ve örgütsel olmak üzere iki ana yönü vardır.Eğitsel açıdan,toplum kalkınmasının gerçekleşebilmesi toplumun bilgi,düşünce ve değer yargılarının eğitim yolu ile değiştirilmesiyle mümkündür.Toplum kalkınmasıyla verilmek istenen eğitim,insanlarda kendilerini ilgilendiren sorunları çözmek için kararlar almak,varılacak amaçları belirlemek, yeni teknikleri ve yöntemleri benimsemek,değişimlere uyum yeteneklerini kazandırmaya yönelik olmalıdır.[39] Örgütsel açıdan ise toplum kalkınması,halkın bir araya gelerek ortak sorunlarını çözmek için örgütlenmelerini öngörmektedir.[40]Türkiye’de toplum kalkınması kavramının ilk kez ele alınıp tartışıldığı dönem 1960’lı yıllardır. Türkiye’nin tarım ülkesi olma nitelikleri ağır bastığı bu dönemde 1960 nüfus sayımı sonuçlarına göre toplam nüfusun %68.08’ini köy nüfusu oluşturmaktadır.[41] 1960’ların bu özelliği nedeniyle Türkiye’de toplum kalkınması “köy kalkınması” olarak algılanmıştır.[42]
Toplum kalkınmasının örgütsel yönü ile kooperatifçilik arasında çok yakın bir ilişki bulunmaktadır. Toplum kalkınmasının örgütsel yönü, toplulukların birlik, dernek, cemiyet ve kooperatif gibi gönüllü kuruluşlar oluşturmalarını desteklemektedir.Türkiye’de toplum kalkınmasını köylerden başlatmak düşüncesiyle ilk olarak kooperatiflerden yararlanılması düşünülmüştür.Kooperatifler, ortaklarının belirli ekonomik faaliyetlerini, özellikle meslek ve geçimlerine ait ihtiyaçlarını karşılıklı yardım ve dayanışma yoluyla sağlayıp korumak amacıyla oluşturulan örgütlerdir [43]
Kırsal alanda yaşayan insanlara kooperatifleşme konusunda yeterli eğitimin verilememesi ve toplumsal yapımızdan kaynaklanan nedenlerle kırsal kesimde kooperatifleşme için gereken liderler ortaya çıkmadığından kooperatifçilik çalışmaları ülkemizde toplum kalkınmasını sağlama konusunda yetersiz kalmıştır.Toplum kalkınmasında kooperatiflerden beklenilen başarı sağlanamadığından köy birlikleri aracılığıyla toplum kalkınmasını gerçekleştirme çabalarına ağırlık verildiğini görmekteyiz.Çünkü,köy birliklerinin başkanı olan mülki idare amirleri hem yeterli eğitim düzeyine sahiptir, hem de merkezi yönetimin taşradaki temsilcileri olmaları nedeniyle liderlik vasfına sahiptirler.[44]Türkiye’de toplum kalkınması ve kırsal kalkınmayı gerçekleştirmek amacıyla kooperatifler ve birliklerden yararlanma düşüncesinin yanı sıra “ilçe özel yönetimleri”nin kurulmasına ilişkin görüşler de 1960’lı yıllardan itibaren akademik ve siyasal ortamlarda ele alınarak tartışılmıştır.Ancak güçlü merkeziyetçi bir yönetim yapısının benimsenmesi nedeniyle ilçe özel yöne-timleri kurulamamıştır.Sonuç olarak, il özel yönetimlerinin ilçelerde kaymakamları dışlayan yapısı,köylere götürülecek hizmetler için kaymakamların mali imkanlarının yetersizliği gibi nedenler kaymakamları yeni arayışlara itmiş, merkezi yönetimin de teşvik ve desteği sonucunda 1980 sonrasında köylere hizmet götürme birliklerinin sayıları hızla artmaya başlamıştır.[45]Ülkemizde köylere hizmet götürme birliklerinin,mülki idare amirlerinin özel gayretleri sonucunda oluşturdukları bütçeleri ile gerek köylerde ve gerekse ilçe merkezindeki kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçlarının giderilmesi konusunda önemli hizmetleri gerçekleştirdikleri bilinmektedir.[46]Köylere hizmet götürme birlikleri kırsal alanda toplum kalkınması çalışmalarında önemli fonksiyonlar üstlenmenin yanı sıra, ülkemizdeki ödenek yetersizliği ve düzensizliği gibi nedenlerle vatandaş gözünde prestij kaybeden kamu kurum ve kuruluşlarına da kaynak oluşturmuşlardır.[47]
Kentlerimizin küresel süreçte kazandığı önem;hepimizin malumudur.Bu süreçte;kent yönetimlerine önemli bir misyon yüklenmektedir.Kentlerimizin kalkınması,kent halkının refahının artırılabilmesi için;kent yönetimlerimizin yeni bir anlayışla yeniden yapılandırılmaları gerekmektedir.Bu sürecin sağlıklı olarak sürdürülebilmesi için;bilgi ve tecrübelerin paylaşımının önemi büyüktür. Kent yönetimleri arasında;bilgi ve tecrübe paylaşımının sağlanacağı platformlar ve bu platformları,benzeri çalışmaları organize edecek, gerçekleştirecek kurumlar neler olmalıdır? Belediye Birlikleri,belediye yönetimleri arasında karşılıklı işbirliğinin,bilgi ve tecrübe paylaşımının gerçekleştirilmesi için oluşturulmuş kurumlardır.Öyle ise,sorumuzun cevabı da ortadadır.Bu misyonu yüklenmesi gereken kurumlar belediye birlikleridir.Öyle ise burada;yeni bir soru gündeme gelmektedir.Belediye birliklerimizin, kendilerinden beklenen misyonu yerine getirebilmeleri, yerelleşme sürecinin sağlıklı sürdürülebilmesi ve yerel yönetimlerin ihtiyaç duyduğu çalışmaların gerçekleştirilebilmesi için, yapması gereken çalışmalar neler olmalıdır?Bu durumda üzerinde durulması gereken uluslararası ölçekte kendi aralarında işbirliğinin geliştirilebilmesi için yapılması gereken çalışmaların,neler olduğudur.Küreselleşme süreci ile birlikte;ulusal sınırların önemini yitirdiği, bilginin en önemli sermaye olduğu dikkate alındığında,sadece kendi üyeleri arasında kalan bir yardımlaşma ve işbirliğinin,kendisinden beklenen etkiyi tam olarak göstermesi mümkün değildir.Birliklerimiz,üyelerinin küresel sürece entegrasyonunu sağlayıcı misyon yüklenmeli ve aynı zamanda, küresel süreçte kent yönetimlerinin sağlıklı gelişimi için rehberlik yapmalıdır.Bunun yolu da,belediye birlikleri arasında işbirliği ve yardımlaşmanın artırılması ile mümkün görülmektedir.Belediye Birlikleri arasında yardımlaşma ve işbirliğinin şu konularda odaklanmasının yararlı olacağını düşünmekteyiz.
- Araştırma Çalışmaları :Kent ve kent yönetimi konusunda; teknik,ekonomik,sosyal, kültürel ve hatta siyasal alanlarda araştırma çalışmaları planlanmalı, desteklenmeli ve elde edilen sonuçlar tüm belediye birlikleri arasında paylaşılmalıdır.Bu amaçla,Dünya ölçeğinde “Uluslararası Yerel Yönetimler Araştırma Merkezi”nin kurulması da düşünülebilir.Bu merkezde, Sürdürülebilir Kentleşme, Tarihi, Kültürel ve Doğal Çevrenin Korunması,Yerel Demokrasinin Geliştirilmesi,Kent Güvenliği ve benzeri konularda çalışmalar yapılabilir.Özellikle yerel kalkınma odaklı çalışmalara ağırlık verilmelidir.
- Bilgi ve Tecrübe Paylaşımı:Belediye birlikleri arasında sağlıklı bir işbirliği,tüm dünya üzerinde değişik coğrafya ve kültürlerde elde edilen bilgilerin ve tecrübelerin toplanmasını sağlayacaktır.Böylesine geniş çaplı bilgi ve tecrübe birikiminin,birliklerin kendi üyelerine aktarılması durumunda, kent yönetimlerimiz için çok zengin bir kaynak oluşacaktır.Kent planlaması,alt yapı çalışmaları,ulaşım,trafik ve benzeri konularda[48]başarılı uygulamaların,diğer kent yönetimlerine aktarılması,sağlıklı ve sürdürülebilir kentleşmeye büyük katkı sağlayacaktır.bu amaçla, değişik coğrafya ve kültürlerde yer alan belediyeler arasında personel değişimi,tecrübelerin yerinde incelenmesi gibi çalışmalar yapılabilir.
- Ortak Proje Çalışmaları:Belediye Birlikleri,yerel demokrasinin geliştirilmesi,yerel idarelerde kapasite artırıcı çalışmalar yapılması,kalite-etkinlik ve verimlilik odaklı yönetim modellerinin geliştirilmesi konularında ortak projeler hazırlayabilirler.Toplam Kalite Yönetimi, Stratejik Planlama, Performans Yönetimi, Kriz Yönetimi ve benzeri alanlarda yapılacak uygulamaya dönük, “Akademik Çalışmalara” ihtiyacımız bulunmaktadır.Bu amaçla, eğitim çalışmaları yapılabilir ve hatta “Eğitim Akademileri” kurulabilir.Ortak proje çalışmaları,[49] yerel topluluklar arası sosyal ve kültürel değerlerin paylaşımı ve çok renkli insanlık mozaiğinin, barış içinde yaşamasına katkı sağlayıcı alanları da kapsamalıdır.[50]
4.Düzenleme Çalışmaları:Bilindiği gibi, Avrupa Konseyi, Birleşmiş Milletler, Avrupa Birliği ve benzeri küresel veya bölgesel ölçekli oluşumlar, kent ve kent yönetimi konusunda bazı düzenlemeler gerçekleştirmektedir.[51]Yerel Yönetimler Özerklik Şartı,[52] Kentli Hakları,Yerel Gündem 21 ve benzeri düzenlemelerin, tüm dünyadaki yerel yönetimlerin tecrübelerine, kültürlerine ve sosyo–ekonomik özelliklerine dayalı olarak, daha sağlıklı hazırlanması için, belediye birlikleri arasında işbirliği ve dayanışma çerçevesinde çalışmalar yapılabilir.[53]
5.Yayın Faaliyetleri:Kent ve kent yönetimleri arasında, bilgi ve tecrübe alışverişini sağlamanın yanı sıra,küresel ölçekte akademik değeri olan yayınların yer alacağı,süreli ve süresiz yayınlar yapılabilir.Bu tür çalışmalar,uygulayıcıların tecrübeleri ile akademik dünyanın bilgisini entegre ederek, “Kent Yönetimlerimize Rehberlik” yapabilecektir.
- Etkinlikler Düzenlenmesi:
Belediye birlikleri arasında işbirliğinin geliştirilmesi,kamuoyunun ve siyasi karar vericilerin bilgilendirilmesi amacıyla,konferans, seminer ve ortak benzeri etkinlikler düzenlenebilir.Bu tür etkinlikler, bilgi ve tecrübe paylaşımının yanı sıra, kent yönetimi alanında çalışma yapanların bir araya gelerek, aralarındaki işbirliğini geliştirmelerine katkı da sağlayacaktır.
7.Toplumlararası Dayanışma:Türkiye’de 1999 yılında ki deprem, Asya’da ki tusunami, ABD’yi vuran kasırgalar gibi, toplumları derinden yaralayan olaylar karşısında,“Yerel Yönetim
Birlikleri” arasında ortak çalışmalar organize edilmelidir.Bizzat, olayların meydana geldiği yerlerdeki kent yönetimlerine doğrudan yardımlar yapılarak,daha kısa sürede,daha etkin müdahaleler sağlanabilir.Belediye Birliklerimiz arasında işbirliği ve yardımlaşma;
– Küresel sürecin yerel değerlerle entegrasyonuna,
– İnsanlığın ortak mirası olan yerel değerlerin korunup, geliştirilmesine,
-Yerel yönetimlerin sunacakları kamu hizmetlerinde; etkinlik ve verimlilik artışı[54] ile dünya halklarının refahının artırılmasına,
– Ve yerel topluluklar arası, sosyal ve kültürel işbirliği ile dünya barışına katkı sağlayacaktır.Bunu başarabildiğimiz gün, doğu ile batının,kuzey ile güneyin rakip değil,bir bütünün parçaları olduğunu görecek ve bütünün oluşturduğu sinerji ile, ortak güzelliklerden, ortak zenginlik doğurma ekseninde; daha güzel yarınlara birlikte yürüyeceğiz.[55]
Sonuç olarak gerek toplum kalkınması çalışmalarının, gerekse de yerel yönetim birliklerinin temel hedefi, küçük yerel toplulukların hızlı ve dengeli şekilde kalkınmalarını sağlamak için yerel potansiyelleri harekete geçirerek kalkınma sürecine sokmaktır.Toplum kalkınması çalışmalarıyla hedeflenenler arasında kırsal alana hizmet götüren kamu kuruluşları arasında eşgüdüm sağlanması,yerel topluluğun sorunlarının bilincine vararak bu sorunların çözümünde devlet tarafından yapılan çalışmalara destek olmaları da vardır.Yerel yönetim birlikleri de yerel toplulukların sorunlarını tanıyıp çözümlemede, demokratik alışkanlıkları kazandırmada kendi özkaynaklarını birleştirerek, merkezi yönetim yardımlarının etkin ve verimli bir şekilde yerel hizmetlere kanalize edilmesine olanak sağlamaktadır.Kısaca iki kavram arasında amaç birliği vardır. Her iki uygulama da gelişmekte olan ülkelerin kırsal alanlarına yönelik kalkınma çabalarında birer kalkınma aracı olma özelliğine sahiptir.Kırsal alanların hızlı ve dengeli şekilde kalkınmaları ve yerel halkın ortak sorunlarının çözümüne katılmaları açısından birbirlerini tamamlayan yöntemlerdir .[56]
F.YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN SORUNLARI
Yerel yönetim birliklerinin sorunlarını belli bir sınıflandırmaya tabi tutmak zordur.Sorunlar çoğu zaman tek bir nedenden kaynaklanmaz.Örneğin,birliklerin istihdam ya da personel sorunu olarak belirlenebilecek sorunlarının temelinde mali kaynak eksikliği,başka bir ifadeyle finansman sorunu vardır.Bu sorun hukuki nedenlerden de kaynaklanıyor olabilir.Dolayısıyla yapılacak sınıflandırmada sorunun sadece bir boyutuna dikkat çekilmiş olunur.Yerel yönetim birliklerinin sorunlarını genel olarak aşağıdaki gibi sınıflandırabiliriz:
- Hukuki Sorunları
Yerel yönetim birliklerine ilişkin çerçeve yasanın uzunca bir süre çıkmaması ve yerel yönetim birliklerine gereken önemin uzunca bir süre verilmemesi nedeniyle birçok sorun ortaya çıkmıştır.Bu sorunların büyük bir kısmı devam etmektedir.Yürürlükte olan mevzuattaki belirsiz, eksik ve hatalı ibarelerden kaynaklanan sorunlar, hukuki sorunların başında gelir. 5355 sayılı Kanun’da yeterince net olmayan kavramlara ibarelere yer verilmesi önemli bir sorun teşkil etmektedir.5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 3.maddesinde; mahalli idare birliğinin, birden fazla mahallî idarenin, yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisini ifade edeceği, belirtilmiştir.Yerel yönetim birliğinin tanımında yer alan “bazı” ibaresi nedeniyle yerel yönetimler,bir, birkaç ya da birçok görevi birlikte görmek üzere birlik oluşturabilecektir. Bu durum Anayasa’daki “mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile” birlik oluşturması hükmüne aykırıdır. “hizmetlerden bazılarını birlikte görmek” ibaresi belirli kamu hizmetlerinin görülmesi ibaresinden çok farklıdır ve Anayasa’nın çizdiği çerçeveyi geliştirmekte, belirsiz hale getirmektedir.Birliğin tanımındaki belirsizlik,birliğin kuruluş amacına da aykırıdır.5355 sayılı Kanunda bulunan tanımda yer alan “bazı” ibaresi nedeniyle kurulacak birliğe çok çeşitli görevler verilebilecektir.Birliğin görevlerinin artması,yapacağı hizmetlerin çeşitlenmesi birlik kuruluşundan beklenilen amacı sağlamaya engel olacaktır.Çok çeşitli ve fazla görev verilen birlikler nefes alamayacak ve gitgide hantal bir yapıya bürünecektir.Yerel yönetim birliklerinin,Bakanlar Kurulu’nun izni ile kurulup kurulmaması hususu büyük bir tartışma konusudur.Birlik kurulması için Bakanlar Kurulu’nun izninin gerekmesinin demokratik ilkelere uygun olmayacağı söylenilebileceği gibi bu iznin birliklerin belirli bir düzeyde olmasını sağlayacağı da söylenilebilir.Üniversitelerin fakülte veya yüksek okul kurmalarına da Bakanlar Kurulu izin vermektedir.Ancak,Bakanlar Kurulu’nun izin vermesinin demokratik ilkelere uygun olup olmadığı konusunda fazla bir tartışma yoktur. Bu konuda yapılan tartışmalar ise, Bakanlar Kurulu izninin kurulmayı kolaylaştırdığı,bunun TBMM’ye bırakılması konusundadır.Bu itibarla,birlik kurulması için Bakanlar Kurulu’nun izninin gerekliliğine ilişkin görüşler biraz daha baskındır.Birliklerin Bakanlar Kurulu izni ile kurulmaları Anayasa’nın 127.maddesinde öngörülmüştür.Anayasa, yerel yönetimlerin, kendi aralarında Bakanlar Kurulu’nun izni ile birlik kurmalarının yasa ile düzenleneceğini belirtmiştir. 5355 sayılı Kanun’un 4.maddesinde “Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur ve tüzel kişilik kazanır. Kurulmuş bir birliğe üyelik, üye olmak isteyen mahallî idare meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine, birlik meclisinin kabulü ile olur. Bu durumda Bakanlar Kurulunun izni aranmaz.” hükmü yer almaktadır.
Yukarıdaki düzenlemede büyük bir hukuki sorun yatmaktadır. Birlik kuruluşundaki Bakanlar Kurulu izninin gerekmesi Anayasa’nın öngördüğü bir düzenlemedir.Ancak, kurulmuş bir birliğe katılmada Bakanlar Kurulu’nun izninin aranmaması büyük bir sorun oluşturmaktadır. Örneğin iki belediyenin katılımıyla ve Bakanlar Kurulu’ndan izin alınarak kurulan birliğe iki gün sonra 400 belediyenin ve 1000 köyün katılması olanaklı olacak ve bu 400 belediyenin ve 1000 köyün katılması için Bakanlar Kurulu izni gerekmeyecektir.Bunun Anayasa’nın öngördüğü düzenlemeye uygun olmayacağı açıktır. Söz konusu düzenlemeye göre, iki üyeli bir birliğe yüzlerce üyenin katılabileceği ve bu birlik hakkında yasaya aykırılık savında bulunulamayacağı tartışmasızdır.5355 sayılı Kanun’un 4.maddesinin 2.fıkrasının son kısmında; “ayrılmada ilgili mahallî idare meclisinin kararı yeterlidir” hükmü bulunmaktadır. Kurulmuş bir birliğe üyelik, üye olmak isteyen mahalli idarenin meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine, birlik meclisinin kabulü ile olurken, ayrılmada ilgili mahalli idare meclisinin kararının yeterli görülmesi sakıncalar yaratmaktadır.Bilindiği üzere, birliklere üye olan mahalli idarelerin bazı yükümlülükleri de mevcuttur.Ancak,birliğin aldığı kararlar doğrultusunda güvenli olarak işlevini yerine getirebilmesi için, birliğe üye tüm mahalli idarelerin desteğine ihtiyacı olacaktır.Halbuki mevcut hüküm,isteyen mahalli idarenin birlik üyeliğinden çıkmasını sağlamakla,bir şekilde birlikleri zaafa uğratabilmektedir.Bu da önemli hukuki sorunlardan birisidir.5355 sayılı Kanun,Birlik tüzüğünün değişmesine olanak sağlamaktadır.Bu konuda bir sınırlama da yoktur.Buna göre birliğin kuruluş amacı bile değişebilecektir.Bunun ciddi bir hukuki sorun olarak algılanabileceğine şüphe yoktur.Yerel yönetim birliği belli bir amacı gerçekleştirebilmek gayesiyle kurulur.Bu amacın,rahatça değiştirilebiliyor olması ve bunun için Bakanlar Kurulu’nun izninin gerekmemesi önemli bir sorundur.
Yerel yönetim birliklerinin hukuki anlamda statüsünün ne olduğu konusunda bir karmaşa ve algı farklılığı bulunmaktadır.Kimilerine göre,yerel yönetim birlikleri dördüncü bir yerel yönetim birimi olarak öne çıkmakta,kimileri ise yerel yönetim birliklerinin kendine özgü olduğunu ileri sürmektedir.Yerel yönetim birliklerinin hukuki statüsünün neresi olduğunun net bir biçimde belirtilmesi gerekir.Eğer,dördüncü bir yerel yönetim birimi olarak görülüyorsa buna ilişkin Anayasal düzeyde değişiklik yapılmalıdır.5355 sayılı Kanun, düzenleyici olmaktan çok hukuksal karmaşa oluşturmuştur.Birliklerin kamu kurumu niteliğinin ortadan kalkmasına, kamu kurumundan daha çok idareye benzeyen yapılar ortaya çıkmasına yol açmıştır.Gelişmekte olan ülkelerde,merkezi yönetimler gittikçe artan bir hızla yerel yönetimlerin işlerine karışmaktadır.Bu karışma,ülkemizde olduğu gibi,merkezi ve yerel yönetim görevlerinin kesinlikle birbirinden ayrılmadığı ve geleneksel olarak merkezi yönetimlerin pek çok yerel yönetim görevlerini üstlendiği ülkelerde daha da hızlı,olmaktadır. Yine ülkemizde olduğu gibi,bakanlıkların bölgesel hizmet kuruluşlarının,bir kısım kentsel hizmetlerin görülmesinden yasal olarak sorumlu bulunduğu ülkelerde de, merkezi yönetimlerin yerel yönetimlerin işlerine karıştıkları görülür.Ayrıca,yasal olarak yerel yönetimlerin sorumluluğu altında olan bir kısım kentsel hizmetler de, ortak çalışmalar adı altında merkezi yönetimle birlikte yürütülür ve böylece merkezi yönetimler yerel kentsel hizmetlere karışma olanağı bulurlar.[57]Bu itibarla,yerel yönetim birliklerinin birlik başkanının çoğu zaman Vali ve kaymakamlardan oluşmaları da önemli bir sorundur.Buna ilişkin 5355 sayılı Kanunda engelleyici hükümler bulunmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin merkezi idare baskısından kurtulmasını sağlayacak yasal düzenlemenin bazı durumlar için hiç olmaması,bazı durumlar için ise yetersiz kalması ciddi bir sorundur.
Yerel yönetim seçimleri ile birlikte mevcut yerel yönetim birliklerinin meclislerinin, encümenlerinin ve başkanlarının görev süreleri sona erer.Birlik meclisinin oluşumu ile ilgili 5355 sayılı Kanunun 10.maddesinde; “Birlik meclisi,birliğin kuruluşundan ve mahallî idare genel seçim sonuçlarının Yüksek Seçim Kurulunca ilânından itibaren otuz gün içinde birlik merkezinin bulunduğu mahallin mülkî idare amiri tarafından birlik merkezinde toplantıya davet edilir.İlk iki yıldan sonra seçilecek başkanlık divanı üyeleri yapılacak ilk mahallî idareler seçimine kadar görev yapar.” hükmü bulunmaktadır.Yukarıdaki hükme göre zorunlu bulunan kesin seçim sonuçlarının Yüksek Seçim Kurulu tarafından ilan edilmesinin belirli bir zaman alacağı tabiidir. YSK tarafından sonuçların hemen ilan edilmemesi nedeniyle yerel yönetim birliklerinin başkanlık divanının oluşturulamayacağı, dolayısıyla başkan, encümen ve varsa komisyon seçimlerinin yapılamayacağı, bu durumun ise birliklerin varlık sebebi olan hizmetlerin yürütülmesinde, ihale yapılması, personel istihdamı gibi karar gerektiren işlerinde ciddi sıkıntılara, örneğin sulama birliklerinin tarımsal sulama faaliyetinde, yine köylere hizmet götürme birliklerinde başta KÖYDES[58], BELDES[59] gibi projeler olmak üzere yürütülen işlerde aksaklıklara yol açabileceği; bundan toplumsal hayatın ve ülke ekonomisinin olumsuz etkilenebileceği açıktır. Bu nedenle 5355 sayılı Kanun’da konu ile ilgili açık bir hükmün bulunmaması önemli bir sorun teşkil etmektedir.
5355 sayılı Kanuna göre yerel yönetimler, su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumları dışında, birliklere üyelik ve ayrılma konusunda yasal bir zorunluluk bulunmamaktadır.[60]Bu durum birliklerin etkinliğini azaltmakta,üyelerin birliklere karşı üyelikten kaynaklanan sorumluluklarını yerine getirmelerini zayıflatmaktadır.[61]Diğer taraftan,yerel yönetim birlikleri-istisnaları olmakla birlikte-tamamen bireysel çabalarla kurulmaktadır.Bu aslında önemli bir sorundur.Bir yerde ya da bir konuda birlik kurulup kurulmamasının bireysel çabalara bağlı olmaması gerekir.Kanun bu konuda gerekli düzenlemeyi yapmadığı gibi konu ile ilgili düzenleme yapma konusunda yönetmelik çıkarma yetkisi de vermemiştir.Bu husus da önemli hukuki sorunlardan birisidir.
- Denetime Yönelik Sorunları Yerel yönetim birliklerini,merkezi idare adına mülkiye müfettişleri ve kontrolörler denetlemektedir.Mülkiye müfettişleri ve kontrolörler tarafından yapılan denetim idari vesayet denetimidir. İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından birliklere yönelik hazırlanan Teftiş Raporunda[62] birliklerinin denetimine ilişkin ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.Birlikler mülkiye müfettişleri tarafından her yönüyle denetlenmektedir. Burada temel sorun bunun yerel yönetim birliklerini olumsuz etkileyip, etkilemeyeceğidir.Bu hususun öncelikle incelenmesi gerekir.Gelişmiş demokrasilerde merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki etkisinin, bir başka anlatımla denetiminin, olabildiğince az olması istenilir.Türkiye’de yerel yönetim birliklerine ilişkin merkezi idarenin mülkiye müfettişleri aracılığı ile yaptığı denetim hiyerarşik denetime benzer bir nitelik taşımaktadır.
Yerel yönetim birliklerinin merkezi idare adına olabildiğince ayrıntılı denetlenmesinin yerel yönetim birlikleri açısından olumsuz sonuçları olacağı muhakkaktır.Bu tarz denetim,yerel yönetim birliklerini hizmet yapmaktan alıkoyacak,herhangi bir sorun yaşanmasından korkan birlik yöneticilerinin iş yapmasını engelleyecektir.Diğer taraftan, yerel yönetim birliklerinin sayısının olabildiğince çok olmasına karşın merkezi idare denetim elamanlarının sayısının az olduğu bilinmektedir.Daha doğrusu merkezi idare denetim elamanlarının denetim görevi birliklerle sınırlı olmadığı için birliklerin büyük bir kısmı denetlenememektedir.İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan 2008 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu bu hususu doğrulamaktadır.Merkezi idare denetiminin sınırlı olması gerektiği açıktır.Ancak bunun denetimin yapılmaması şeklinde bir sonuç doğurmaması da lazımdır. Diğer denetim yolları çok gelişmediği için -en azından şimdilik- bu denetim yolunun etkin, fakat boğucu olmamasına özen gösterilmelidir.5355 sayılı Kanun’da asli denetim yetkisi İçişleri Bakanlığı’na aittir.Vali ve kaymakamlara da ülke çapında kurulan birlikler hariç denetim yetkisi verilmiştir.Köylere Hizmet Götürme Birlikleri’nde birlik başkanın merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısı,diğer ilçelerde ise kaymakamdır. 5355 sayılı Kanun’a göre denetime yetkili olan Vali ve Kaymakam’ın aynı zamanda Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin başkanı olması denetim organı ile yönetim organının bir araya gelmesi gibi bir sorun oluşturmaktadır.Yerel yönetim birliğinin kendi organları tarafından denetimine, birliğin ön denetimi ya da siyasi denetim denir.Birlik meclisinin, faaliyet raporunun değerlendirilmesi,ihtisas komisyonları,yazılı ve sözlü soru, genel görüşme ve gensoru, hep siyasi denetim mekanizmalarıdır.[63]Gelişmiş demokrasilerde en önemli denetim yolu budur.Yerel yönetim birliklerinin iç denetimi Türkiye’de çok zayıftır.Bunun çeşitli sebepleri vardır.Bunlardan birisi yerel yönetim birliği meclis üyeliğine seçilen üyelerin sayısının az olmasıdır.Sayının az olması denetim yapılmasını güçleştirmektedir. Sayının çok olması yerel yönetim birliğinin etki alanı ile doğrudan ilişkilidir. Küçük birliklerde üye sayısının az olması olağandır.Ancak bütün olağanlığına rağmen, az sayıdaki kişinin birbirinin aleyhine olacak şekilde denetim yapmayacağı da vakıadır.Siyasi denetime ilişkin 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nda daha ayrıntılı düzenleme yapılmaması,bunun Belediye Kanunu’na bırakılması önemli bir sorun olarak karşımızda durmaktadır. Her konunun kanunla düzenlenemeyeceği açık olmakla birlikte, denetime ilişkin hususlara daha ayrıntılı yer verilmesinin olumlu etkilerinin olacağı düşünülebilir.Kamu otoritesini kullanma hakkına sahip, Devletin asli ve sürekli görevlilerini çalıştırma imkânını kullanan ve kamu kuruluşlarının uyması gereken kurallara göre hareket etmesi gereken kuruluşların[64] ve özellikle birliklerin TBMM adına Sayıştay tarafından denetlenmesi gerekir.Yerel yönetim birliklerinin mali denetiminin Sayıştay tarafından yapılmaması,denetime ilişkin diğer bir sorundur.Yerel yönetim birliklerinin mali yönden Sayıştay’ın denetimine açıkça tabi olması gerekir. 5355 sayılı Kanun ve diğer Kanunlar [65] incelenip, dolaylı yoldan Sayıştay’ın denetim yapmaya yetkili olduğu söylenilebilir ise de, bunun hem Sayıştay Kanununda hem de 5355 sayılı Kanunda açıkça düzenlenmesi gerekir.[66]İdari iş ve eylemlerin muhatabı olan vatandaşların söz konusu iş ve eylemlerin denetiminde söz sahibi olmaları gerekmektedir.Bugün,yönetenlerin icraatlarının farklı yöntemler ve kurumlar tarafından denetlenmesinde, istenen sonuçlara ulaşılması açısından kamuoyunun denetim işlevine katılımı çok önemlidir.[67]Yerel yönetim birliklerinin kamuoyu tarafından denetlenmesi hem birliğin işlerliğini çoğaltacak, hem de birlik personelinin çalışma şevklerini ve doğru iş yapma düşüncelerini artıracaktır.Kamuoyu denetiminin zayıf olması tüm yerel yönetim birimleri gibi birliklerin de sorunudur.Yerel yönetimlere yönelik kamuoyu denetimi hızla artmaktadır,ancak birliklere yönelik aynı şeyi söylemek zordur.Yerel yönetim birlikleri birçok kişi tarafından bilinmemektedir.Bilinmeyen bir kuruma yönelik kamuoyu denetiminin yapılması mümkün değildir.Yerel yönetim birliklerinin yöneticilerinin halk tarafından seçilmemesi de birliklerin halk tarafından denetlenmesini engelleyen ayrı bir husustur.
- Mali Kaynak Yetersizliği :Yerel yönetim birliklerinin en önemli sorunudur.Birçok sorunun altında yatan temel etmendir.Mali kaynak yetersizliği ya da finansman sorunu olarak da ifade edebileceğimiz bu sorunun çözüme kavuşturulması çok önemlidir.Yerel yönetim birliklerinin kuruluş amacını gerçekleştirebilmeleri için yeterli bir gelire sahip olmaları gerektiği açıktır.Yerel yönetim birliklerinin üstlendikleri görevlere nazaran mali kaynakları çok yetersizdir.[68]Yerel yönetim birliklerinin gelirleri 5355 sayılı Kanun’la yasal bir çerçeveye konulmaya çalışılmıştır.Kanun’un 15.maddesinde, birliğin gelirleri sayma yoluyla belirtilmiştir. Birlik üyelerinin,birliğin kuruluş ve faaliyet giderlerine katılma payları birliğin en temel gelirlerinden birisidir.Birliğe üye olan yönetimin belli bir oranda birliğe ödediği mali paydır.Birliklere üye yerel yönetimler çoğu zaman katılma paylarının ödenmesinde hassas davranmamaktadırlar.Hatta birçok birlik üyesi,bu payı ödememektedir.Bazı birliklerin, özellikle sulama birliklerinin sunduğu hizmetler bire bir vatandaşa sunulmakta,karşılığı da vatandaştan alınmaktadır.Çoğu kez de,vatandaşın ödeme gücünün olmaması nedeniyle, tahsilâtta sıkıntılar yaşanmaktadır.5355 sayılı Kanunun mevcut hali,birliklerin katılım paylarının tahsilâtını yükseltmemiş aksine azaltmıştır.Üye mahalli idareler, paylarının İller Bankasından kesileceği düşüncesiyle paylarını ödememekte, İller Bankası da bu kesintileri yapıp birliklere tam ve zamanında göndermemektedir.Özellikle küçük ölçekli yerel yönetim birliklerinin mali kaynak yetersizliği çok büyük bir sorun teşkil etmektedir.Büyük ölçekli yerel yönetim birliklerinin mali kaynağındaki yetersizlik, sadece yapılmak istenilen yerel hizmetler arasında seçim yapılmasını zorunlu kılar.Yoksa bütün bütün yerel hizmetlerin yapılmasına engel olmaz.Ancak,küçük ölçekli yerel yönetim birliğinin mali kaynağındaki yetersizlik,yapılmak istenilen hizmetlerin hiçbirisinin tamamlanmasına izin vermez.Yerel yönetim birliklerinin katılma payı haricinde düzenli gelirleri [69]yoktur.Bu da önemli mali sorunlardan birisidir.Düzenli gelir sağlanması için gerekli gelir kalemlerinin ayrılması zorunludur.
4.İstihdama Yönelik Sorunları:Yerel yönetim birliklerinin sorunlarından bir tanesi de istihdama yönelik sorunlarıdır.Yerel yönetim birliklerinin geçici işçi vb. çalıştırarak istihdama yönelik bazı sorunlarını çözebilmeleri olası ise de, özellikle kalifiye elaman gerektiren hizmetleri sunmada sıkıntı yaşadıkları gerçektir.Birliklerin personel durumu, Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik ile belli bir aşamaya gelmiştir.Bu norm kadro standartları ancak mali koşulların iyileştirilmesi çerçevesinde uygulanabilirlik kazanır.Belediye ve il özel idarelerin oluşturduğu birlikler dışında kalan Köylere Hizmet Götürme Birlikleri,sulama birlikleri,içme suyu birliklerinde personel yetersizliği beklenen hizmet ve başarıyı tıkanma noktasına getirmektedir.[70]İstihdama yönelik sorunların başında personel temin etmenin güçlüğü gelmekle birlikte, mevcut personelin eğitilmesi de önemli bir sorun olarak durmaktadır.Yerel yönetim birlikleri konusunda kaliteli ve amaca uygun hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim almış personel istihdam edilmesinin, yerel yönetim birliklerinin başarısında büyük öneme sahip olduğu açıktır. Ancak, hâlihazırda personelin eğitilmesine yönelik birliklerinin sorun yaşadıkları aşikârdır.5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca atanması gereken iç denetçilerin, şu ana kadar görev yapmadıkları görülmektedir.657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 48.maddesi ile 5018 sayılı Kanunun 65.maddesinde öngörülen şartları taşıyanlar arasından birlik üst yöneticisi tarafından iç denetçi ataması yapılmaması da bir başka sorun olarak karşımızda durmaktadır.Diğer taraftan, bazı birliklerde personel eksikliği önemli bir sorun teşkil ederken, bazı birliklerde ise, bunun aksine personel fazlalığı sorun teşkil etmektedir. Personel fazlalığı çoğunlukla politik nedenlerden kaynaklanmaktadır.Personel fazlalığı, başka bir ifade ile aşırı istihdam, iş ve personel verimliliğini düşürdüğü gibi, zaten kısıtlı olan birlik kaynaklarının boşuna harcanmasına neden olmaktadır.
5.Yönetim Sorunları:Yerel yönetim birliklerinin sorunlarından birisi de yönetiminden kaynaklanan sorunlardır.Yerel yönetimin işleyişinden kaynaklanan sorunlar olarak da ifade edilebilir.Yerel yönetim birliklerinin yöneticilerinin yerel demokrasi geleneğine uygun olarak merkezi idarenin etkisi olmadan seçilmesi önemlidir. Ancak gerek uygulamada,gerekse mevzuattan kaynaklanan sebeplerden dolayı birçok yerel yönetim birliğinin başkanı valilerden, vali yardımcılarından ya da kaymakamlardan oluşturulmaktadır.Başkanları valilerden ve kaymakamlardan oluşan yerel yönetim birliklerinin diğer yöneticilerinin başkandan bağımsız hareket etmesi beklenilemez.Yerel yönetim birliklerine yerel yönetim meclislerince seçilen üyeler konusunda gerekli özenin gösterilmediği bilinmektedir.Birlik meclis üyelerinin ya kişisel itibar ya da siyasi saiklerle seçiliyor olması önemli bir sorundur.Yerel yönetim birliklerinin yönetim sorunlarının başında, nitelikli ve yerel yönetim birliğinin amacını gerçekleştirme konusunda gerekli donanıma sahip kişilerin, yönetimde söz sahibi olmaması/olamaması gelmektedir.[71]
G.YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN SORUNLARI HAKKINDA ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
Her toplumsal kuruluş ve örgüt gibi yerel yönetim birlikleri de bir ya da birçok gereksinim sonucu ortaya çıkmıştır.Çoğalan ve mahiyetleri değişen yerel gereksinimlerin zamanında karşılanabilmesi zorunluluğu yerel yönetim birliklerinin kurulmasında etken olmuştur.Yerel yönetim birlikleri, gerek kırsal kalkınmada, gerek varlık nedeni olan ortak hizmetlerin sunulmasında önemli kurumlardır.Yerel yönetim birliklerinin bir önceki bölümde anlatıldığı gibi çok çeşitli sorunları bulunmaktadır. Bu sorunların aşılması ve yerel yönetim birliklerinin başarılı olabilmesi için yerel yönetim birliklerinin ciddi bir biçimde ele alınması gerekmektedir.
Yerel yönetim birliklerinin kuruluş amacı, yapacağı hizmetler ve oluşum şekillerine bakılarak hukuki statüsünün tam olarak belirlenmesi lazımdır.Yerel yönetim birliklerinin kendine özgü bir kurum olduklarına şüphe bulunmamaktadır.Ancak uygulamada dördüncü yerel yönetim birimi olarak görülmektedir.Diğer taraftan, yerel yönetim birlikleri, hem kamu kurumu hem de hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu[72] olarak ifade edilmektedir. Öncelikle hukuki yapısının tartışmaya el vermeyecek şekilde gerek anayasal düzeyde, gerekse yasal düzeyde netleştirilmesi gerekir.Yerel yönetim birliklerine ilişkin çerçeve yasa 1961 ve 1982 Anayasa’sında öngörülmesine rağmen ancak 2005 yılında çıkabilmiştir.Geç kalınmasına rağmen,5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu yerel yönetim birlikleri açısından bir dönüm noktası olmuştur.Kanun’da yerel yönetim birliklerine yönelik birçok düzenleme yapılmıştır.5355 sayılı Kanun’da yer verilen hatalı,eksik ya da belirsiz ibareler düzeltilmelidir.5355 sayılı Kanunun 3.maddesinde,yerel yönetim birliğinin tanımı yapılırken,“birden fazla mahallî idarenin, yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere..” şeklinde ibareye yer verilmiştir.Tanımda yer verilen “bazılarını” ifadesi belirsiz bir ifadedir.Öncelikli olarak bu ifadenin düzeltilmesi ve yerel yönetim birliklerinin hangi hizmetleri yürüteceği hususu tartışmaya yol açmayacak ölçüde belirlenmelidir.Tabi burada yerel hizmetlerin çeşitlendiği bir durumda bunun sınırının çizilmesinin sakınca yaratacağı da gözden uzak tutulmamalıdır.Bu yüzden yapılacak düzenlemede bu konunun da dikkate alınması gerekir.Yerel yönetim birliği kurulurken Bakanlar Kurulu izni gerekirken,birliğe katılmada ve birlikten ayrılmada bu izin gerekmemektedir.Bunun idare hukukunun genel prensiplerinden olan “usulde paralellik” ilkesine aykırı olduğu açıktır.Birlikten ayrılmada birlik ortağı yerel yönetimin kendi meclisinde alacağı bir kararın yeterli olması ayrı bir sorundur.Bu nedenle birlik kurulurken gerekli olan Bakanlar Kurulu izni diğer aşamalarda da gerekli olmalıdır.[73] Birlikten ayrılmada ortakların meclisinin tek bir kararının yeterli olmaması gerekir.Buna ilişkin sınırlayıcı ve zorlaştırıcı hükümlerin konulması yerinde olacaktır.Birlik tüzüğü birliğin kuruluş amacı, yapacağı hizmetleri ve birliğin işleyişini belirlemesi konusunda önemlidir.Birlik tüzüğünün rahatlıkla değiştirilebilmesinde ilk başta sorun yok denilebilir.Ancak,bunun sınırının çizilmemiş olması, bize birliğin kuruluş amacının bile kolaylıkla değiştirilebileceği izlenimi vermektedir.Bu meyanda, birlik tüzüğünün değiştirilmesine yönelik sınırlayıcı hükümler konulması,en azından bazı hallerde bunun Bakanlar Kurulu’nun ya da İçişleri Bakanlığı’nın iznine tabi olması sağlanmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin birlik başkanının çoğu zaman Vali ve kaymakamlardan oluşmaları da önemli bir sorundur.Buna ilişkin 5355 sayılı Kanunda engelleyici hükümler konulmalıdır.Vali ve kaymakamın yerel yönetim birliğine katılması ve doğal üye olmasında bir sorun yoktur.Ancak birlik başkanı olmasının yerel demokrasi ile bağdaşmayacağı da ihtilafsızdır.5355 sayılı Kanun, su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda birlik kurulmasını zorunlu kılmıştır. Bu yerinde bir düzenlemedir.Ancak, zorunlu birliklerin kurulması bu konularla sınırlı olmamalıdır. Diğer yandan,yerel yönetim birlikleri kurulmasının birkaç kişinin isteğine bağlı olmaması gerekir.Gerek zorunlu birlik kurulacak konuların artırılması, gerekse kurulacak birliklerde üye olma zorunluluğu sağlanmalıdır.5355 sayılı Kanuna göre Birlik meclisinin oluşturulabilmesi için mahalli idare seçimlerinin Yüksek Seçim Kurulu tarafından ilan edilmesi zorunludur. Mevcut üyelerin görevlerinin seçim ile sona ermesi nedeniyle Yüksek Seçim Kurulunun seçim sonuçlarını açıklayana kadarki süreçte ne yapılacağı konusunda ihtilaf vardır. Kanunda açık bir hükmün bulunmaması nedeniyle sorunlar çıkmaktadır.Bu konuya ilişkin üç önerimiz olacaktır:
- 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 19.maddesinde yer alan “..ilk iki yıldan sonra seçilecek başkanlık divanı yapılacak ilk mahallî idareler seçimlerine kadar görev yapar.” gibi bir hükmün 5355 sayılı Kanuna da konulması suretiyle sorun çözülebilir. Bu sayede mevcut üyelerin görevleri yeni üyeler seçilene kadar devam edecek, birliklerin işleyişleri kesintisiz olarak sürecektir.
- Seçim sonuçlarının Yüksek Seçim Kurulu tarafından açıklanması beklenmeden geçici olarak il ve ilçe seçim kurulu tarafından açıklanan sonuçlara göre üye seçimlerinin yapılmasıyla sorun çözümlenebilir.
- Yerel yönetim birliklerinin kuruluşuna veya hizmet alanına göre İçişleri Bakanı ya da Vali tarafından, birlik meclislerinde görev yapma niteliğini haiz bulunan ve yerel yönetim birliğinin faaliyet gösterdiği il veya ilçede görev yapan kamu görevlileri geçici olarak görevlendirmek suretiyle sorun çözülebilir.Bilindiği gibi,son zamanlarda Türkiye’de birçok konuda üst kurullar adı verilen bağımsız idari otoriteler kurulmaya başlanmış ve bu kurulların önemli faydalar sağladığı görülmüştür.Bu konuda “Yerel Yönetim Birlikleri Üst Kurulu” ya da birlikler konularına göre ayrıma tabi tutularak “Köylere Hizmet Götürme Birlikleri Üst Kurulu”, “Sulama Birlikleri Üst Kurulu” gibi kurullar kurulması konusunda çalışmalar yapılmalıdır.Yerel yönetim birliklerine ilişkin kurulacak üst kurulun en önemli görevi yerel yönetim birliğinin almış olduğu kararlara yönelik uzman bir gözle inceleme yapması olacaktır.Yerel yönetim birliği üst kurulunun üyeleri yerel yönetim birlikleri ile ilgili olarak uzmanlaşmış kişilerden oluşmalıdır.
Bu doğrultuda üyeler;
- Yerel yönetim birliklerinde yöneticilik yapmış kişilerden,
- Yerel yönetimlerde yöneticilik yapmış, belediye başkanlığı görevinde bulunmuş kişilerden,
- Yerel yönetim birlikleri ile ilgili gerekli çalışmalarda bulunmuş,mülkiye müfettişi, kaymakam gibi mülki idare amirlerinden,
- Yerel yönetimler alanında çalışmalarda bulunan akademisyenlerden,
- Yerel yönetimler üzerinde uzmanlaşmış idari yargı hakimlerinden
- Mali konularda uzmanlaşmış Maliye Bakanlığı ya da Sayıştay görevlilerinden oluşturulmalıdır.
Tabi yukarıdaki gibi oluşturulacak üst kurul üyelerinin ağırlıklı bir kısmının yerel yönetim ve birlik yöneticilerinden oluşturulmasının daha faydalı olacağını söyleyebiliriz.Yerel yönetim birliğinin almış olduğu karara karşı ilgiler tarafından yerel yönetim üst kuruluna itiraz edilmesi sağlanır.Yerel yönetim birliği üst kurulunun vermiş olduğu kararlara karşı da idari yargıya gidilebileceği hususu düzenlenir.Yerel yönetim birliklerinin birlik ortaklarının tek başlarına kolaylıkla başaramayacağı konularda görevli olmaları gerekir.Yerel yönetim birliklerinin görevlerinin sınırlı seviyede tutulması ve yerel halkın günlük yaşamıyla ilgili olması sağlanmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin başarısız olmalarındaki en önemli sebep,onların yeterli mali kaynağa sahip kılınmamasıdır.Mali kaynak yetersizliği birçok sorunu da beraberinde getirir.Yerel yönetim birliklerinin sürekli ve düzenli bir mali kaynağa ihtiyacı vardır.Yerel yönetim birliklerinin en önemli gelir kaynağının yerel yönetim birliğini oluşturan ortaklardan her yıl kesilen katılma payları olduğunu, buna ilişkin yerel yönetim birimlerinin ve iller bankasının hassas davranmadıkları daha önce söylemiştik. Bu itibarla, katılma paylarının birliğin görevleri ile doğru orantılı olacak şekilde belirlenmesi ve bu payların düzenli bir şekilde birliğe aktarılmasına yönelik düzenlemeler yapılmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin belli konularda yerel nitelikli vergilerden pay alması sağlanmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin kendi öz gelirlerinin olmasına olanak verilmelidir.Son yıllarda birlik kurulmasında yoğun bir artış yaşanmıştır. Gerektiği gibi denetlenemeyen birliklerin sayısındaki bu hızlı artış ileride birtakım ciddi sıkıntıların doğmasına neden olabilir.Dağınıklık, karmaşa ve denetimsizlik, aynı
sınırlar içinde etkinlikte bulunan çok sayıda birliğin ortaya çıkmasına neden olmakta,bu da kaynak kullanımında savurganlığa neden olabilmektedir.Bu nedenle, yerel yönetim birliklerinin iş yapamaz hale gelmesine sebep olunmaksızın, etkin bir şekilde denetlenmesi lazımdır. Bunun için denetim mekanizmasının gözden geçirilmesi zorunludur.Yerel yönetim birliklerinin iç denetiminin sağlanabilmesi amacıyla 5018 sayılı Kanunun 65.maddesinde belirtilen şartları taşıyanlar arasından iç denetçi atanmasının sağlanması gerekir.Bunun için, merkezi idare tarafından yapılan denetimde bu hususa uyulup uyulmadığı araştırılmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin açıkça Sayıştay denetimine tabi tutulması gerekir.Mali yönden yapılacak denetimle zaten az sayıda olan kaynakların israf edilmesinin önüne geçilmiş olur.Yerel yönetim birliklerinin yerel halk tarafından bilinmemesi de ayrı bir sorundur.Bu sorunun çözümüne yönelik çeşitli tanıtımlar yapılıp, broşürler dağıtılabilir.Küçük ölçekli birliklerin olağan meclis toplantısı yerel halka duyurulup, katılımda bulunmaları sağlanılabilir.Yerel halkın birliklerden haberdar olması neticesinde birliklerden istenilen amacın gerçekleştirilmesi yolunda bir adım daha atılmış olunur.Yerel yönetim birliklerinin nitelikli personel çalıştıramamaları yerel hizmetlerin gerçekleştirilmesine engel olan hususlardan birisidir. Bu konuda gerekli çalışmaların yapılması gerekir.Kalifiye ya da teknik personelin yerel yönetim birliğinde çalışmasını teşvik edecek maaş vs. gibi düzenlemelerin yapılması zorunludur.Uzman personelin kadrolu olarak çalıştırılmasının mümkün olmaması durumunda, gerektikçe yerel yönetim birimlerinden geçici görevlendirmeyle sorun çözülmelidir.Yerel yönetim birliklerinin yöneticilerinin birlik alanı ile ilgili gerekli uzmanlığa sahip olan kişiler olması zorunludur. Özellikle, birlik genel sekreterinin birlik konusu ile ilgili teknik konularda yeterliliği bulunan kişiler arasından seçilmesi gerekmektedir.Örneğin,sulama birliğinin genel sekreterinin öncelikli olarak Ziraat Fakültelerinin Tarımsal İnşaat Mühendisliği olarak da tanımlanabilecek “Tarımsal Yapılar ve Sulama Bölümü” mezunları arasından seçilmesi sağlanmalıdır.Yerel yönetim birliklerindeki aşırı istihdamın veya eksik istihdamın çözümü konusunda gerekli çalışmalar yapılması gerekir. Yerel yönetim birliklerinde genel sekreter, birlik müdürü ve birim yetkilileri ve özellikle mali işlerden sorumlu muhasebe yetkililerinin nitelikli personel olmasına özen gösterilmelidir.Yerel yönetim birliğinde çalışacak personelin hizmet içi ve hizmet öncesi eğitimle[74] gerekli donanım kazanması sağlanmalıdır. Üst kurulun kurulması ve üst kurulun görevleri arasında bu konuya da yer verilmesi ve konuyla ilgili üst kurula bağlı “Eğitim Merkezi”nin kurulması yerinde olacaktır.Yerel yönetim birliği yöneticilerin yerel yönetim birliğinin kuruluş amacına uygun, uzman kişiler olması gerekir.Bu hususta gerekli çalışmalar yapılmalıdır.
- SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Yerel yönetimlerin ortaya çıkışı Cumhuriyet öncesi döneme dayanırken,yerel yönetim birliklerinin ortaya çıkışı Cumhuriyetin kuruluşu ile birlikte olmuştur.Yerel gereksinimlerin karşılanması amacının daha önemli hale gelmesi de ancak 1960’lı yıllardan sonra olmuştur.Yerel yönetimlerin çeşitli sorunlara maruz kalması ve yerel yönetimlerden beklenilen hizmetlerin artması neticesinde yerel yönetim birlikleri ortaya çıkmıştır.Yerel yönetim birlikleri,gerek ulusal gerekse uluslar arası düzeyde,her ülkenin yerel yönetim sisteminden bağımsız varolan ve gittikçe de gelişen bir konuma sahiptir.Yerel yönetimlerin artan önemine paralel olarak birliklerin de her geçen gün daha çok önem kazandığı bilinen bir gerçektir.1980’li yıllardan sonra sayıları hızla artan yerel yönetim birlikleri,5355 sayılı Mahalli
İdare Birlikleri Kanunu’nun çıkmasıyla yeni bir dönemece girmiştir.Yerel yönetim birlikleri, yerel yönetimler arasındaki işbirliğini artırmak,ortak hizmet sunumunu daha kolay hale getirmek, yerel ortak hizmetlerin daha verimli,etkili ve kaliteli bir şekilde sunulmasını sağlamak amacıyla kurulurlar.Yerel yönetim birliklerinin bu amaçlarını yerine getirebilmeleri,başka bir anlatımla görevlerini yapabilmeleri için belirli ve düzenli gelirlerinin olması gereklidir.
Yerel yönetim birliklerinin sorunlarının temelinde mali kaynak yetersizliği yatmaktadır. Düzenli ve sürekli bir geliri olmayan yerel yönetim birliklerinin kuruluş amaçlarını yerine getirmeleri zordur. Bunun için yerel yönetim birlikleri,kendilerine verilen görevler ile doğru orantılı bir gelire sahip kılınmalıdır. Yerel yönetim birliklerinin en önemli gelir kaynağı olan katılma paylarının, düzenli ve sürekli bir şekilde birliğe aktarılması sağlanmalıdır.Yerel yönetim birliklerinin belli konularda yerel nitelikli vergilerden pay almasının olumlu etkileri olacağı muhakkaktır.Yerel yönetim birliklerinin Anayasal düzeydeki statüsünün net bir biçimde
belirlenmesi gerekir. Mevcut haliyle Anayasa’da sayılmamakla birlikte dördüncü bir yerel yönetim mi yoksa hizmet yerinden yönetim kuruluşu mu yoksa tamamen kendine özgü bir kuruluş mu olduğu belli değildir. Yerel yönetim birliklerinin çoğunlukla belirli bir amaca yönelik, kamu hizmetinin bir ya da birkaçını yerine getirmek üzere kurulduğunun 5355 sayılı Kanunda ve tüzüklerinde belirtilmiş olması karşısında,birliklerinin hem hizmet yerinden yönetim kuruluşu oldukları,hem de kamu kurumu oldukları sonucuna varabiliriz.Yerel yönetim birliklerinin denetimi de ayrı bir sorun teşkil etmektedir.Yerel yönetim birlikleri etkin bir biçimde denetlenmeli,Sayıştay denetimine açıkça tabi kılınmalı,merkezi denetimin aşırı denetiminden ise sakındırılmalıdır.
Yerel demokrasinin gereği olarak siyasi denetimin ve kamuoyu denetiminin etkin bir hale gelmesi için çaba gösterilmelidir.Son yıllarda Türkiye’de birçok konuda üst kurullar adı verilen bağımsız idari otoriteler kurulmaya başlanmış ve bu kurulların önemli faydalar sağladığı görülmüştür.Bu konuda “Yerel Yönetim Birlikleri Üst Kurulu” ya da birlikler konularına göre ayrıma tabi tutularak “Köylere Hizmet Götürme Birlikleri Üst Kurulu”, “Sulama Birlikleri Üst Kurulu” gibi kurullar kurulması konusunda çalışmalar yapılmalıdır.Yerel yönetim birliklerine ilişkin kurulacak olan üst kurulun en önemli faydası,birliğin almış olduğu kararlara yönelik uzman bir gözle inceleme yapması olacaktır.
Ülkemizde 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunuyla birlikte kurulup gelişmeye başlayan yerel yönetim birlikleri, geçen süreç içerisinde ortaya çıkan hukuksal karmaşa nedeniyle kamu hizmetlerini verimli bir şekilde yürütme hedefinden uzaklaşmışlardır. Gerçekleştirilen çalışma sonucu edinilen bilgiler ışığında birlikler konusunda özetle şunları söyleyebiliriz: Birlikler kamu tüzel kişileridir, kamu idaresi değil kamu kurumudurlar; dördüncü bir yerel yönetim türü değil hizmet yerinden yönetim kuruluşudurlar; özel ya da özerk bütçeli değil, özel bütçelerin dışında kalan katma bütçeli kurumlardır.[75]
İl özel idareleri, belediyeler ve köyler arasında kurulan yerel yönetim birlikleri, yerel halkın istek ve çabasından çok mülki idare amirlerinin teşvik ve özendirmeleri sonucunda kurulmuşlardır. Birlik oluşturulmasından beklenen başlıca yararlar arasında, yerel yönetimlerin tek başlarına sağlayamadıkları hizmetleri daha düşük bir maliyetle sağlayabilmek, bunları nitelik ve nicelik yönünden artırmak gibi amaçlar bulunduğu kadar, yerel halkın demokratik alışkanlıklarının geliştirilmesi, yönetime katılma istek ve eğilimlerinin güçlendirilmesi gibi amaçlar da bulunmalıdır.[76]
Köylere hizmet götürme birliklerinin, mülki idare amirlerinin çabaları sonucunda oluşturdukları sınırlı bütçelerle gerek köylerin, gerekse de ilçelerdeki kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçlarının karşılanmasında, devlet vatandaş işbirliğinin sağlanması konusunda önemli fonksiyonları yerine getiren kurumlar olduğu açıktır.[77]
Merkezi yönetim yerel yönetimlerle ve yerel yönetim birlikleri ile ilgili net bilgilere sahip değildir. Bu konuda yerel yönetimlerimizin merkezi yönetim kurum ve kuruluşları ile aralarındaki ilişkileri, henüz internet üzerine taşınmamış olmalarının önemli bir etkisi vardır. Bu kesim, halen geleneksel yazışma yöntemiyle çalışmayı sürdürmektedir.[78] Yine yerel yönetim birliklerimizin gerek birbirlerinin, gerekse de dünyadaki diğer yerel yönetim birliklerinin faaliyet ve örgütleme şekilleri konusunda bilgileri bulunmamaktadır.Çünkü bu konuda birliklerimiz henüz yeterli bilgisayar ve internet kaynağına sahip değildir.[79] Ancak yerel yönetimlere ait bilgilerin internete taşınması konusunda Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından bazı çalışmalar (Yerelnet projesi gibi) yürütülmektedir.
Sonuç olarak, araştırma bulguları ile araştırmanın varsayımları örtüşmektedir.Buna göre; Türkiye’de 1970’li yıllar boyunca siyasi ve bilimsel ortamlarda tartışılmasına karşın, güçlü merkeziyetçi devlet geleneğinin sürdürülmesi sonucunda ilçe özel yönetimleri kurularak ilçelerin maddi açıdan yeterli hale gelmeleri sağlanamamıştır. Diğer yandan merkezi yönetim ilçe yönetiminin maddi açıdan tamamen güçsüz hale gelmesini de istemediğinden KHGB’lerinin kurulmasını özendirerek ilçe yönetimine dolaylı maddi kaynak sağlanmıştır. Kısacası KHGB’leri, mülki idare amirlerinin teşvik ve özen-dirmesi sonucunda kurulmaktadırlar. KHGB’lerinin kurulmasındaki temel amaç kırsal alanların kalkındırılması, demokrasinin geliştirilmesi olmayıp, ilçelerde sınırlı maddi kaynaklarla hizmet vermeye çalışan kaymakamlara maddi kaynak yaratarak onların bölgelerindeki etkinliğini artırmaktır. Yine iyi yönetilen KHGB’leri ilçelerdeki resmi dairelerin ve vatandaşların yararına olacak faaliyette bulunarak vatandaşların nazarında devletin itibarını artırmaktadırlar.
KHGB’leri kaymakamların teşvik ve özendirmeleriyle de olsa yerel halkın ortak sorunlara katılımını sağladığından katılım bilincinin gelişmesine katkıda bulunmaktadırlar. Ancak buradaki katılım çoğunlukla yerel halkın isteğiyle olmayıp, mülki idare amirlerinin teşvikiyle olmakta ve alınan kararlarda kaymakam ile birlik encümeninde bulunan ilçe idaresinde görevli memurların önemli etkisi olmaktadır.
Yerel yönetimlerde reformun gerekliliği bugüne kadar çok farklı ölçekler temel alınarak tartışılmıştır. Bu tartışmalar doğrultusunda ‘reform’olarak nitelendirilen çalışmalar yapılmıştır. Fakat yerel yönetimlerle ilişkili yapılması planlanan düzenlemeler çeşitli nedenlerle (siyasi kaygılar, ekonomik yetersizlikler,yöneticilerin tutumu, sorun alanlarına yönelik çözüm önerilerinin zayıf olması vb.) uygulama alanı bulmaya muktedir olamamıştır.Ancak son yıllarda, başta AB müktesebatına uyum sağlama çabaları olmak üzere çeşitli etkenlerle hız kazanan reform süreci, birtakım önemli yasal düzenlemelerle somutlaştırılmıştır. Bu düzenlemelerden 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’ndan yerel yöneticilerin ve toplumun beklentileri çok fazladır. Bu beklentilerin başında
ise yerel yöneticilerin sıklıkla dile getirdikleri mali kaynakların arttırılması hususu yer almaktadır.Yerel yönetimlerde etkinlik,sosyal adalet ve tarafsızlık, bu idarelerin görevlerini yerine getirebilecek düzeyde gelir kaynaklarına sahip kılınması ile sağlanabilir.Genel eğilim, yerel yönetimlerin kendi öz sorumluluk alanlarında etkin, verimli ve özerk kuruluşlar haline getirilmesi yönündedir. Gerek 1961 Anayasası’nda gerekse 1982 Anayasası’nda “Yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynağı sağlanır” hükmünün yer almasına rağmen günümüze dek alınan mesafe, istenilenin gerçekleştirilemediği ya da gereğince yerine getirilemediği sonucunu doğurmaktadır.Türkiye’nin idari ve mali sistem bakımından geleneksel merkeziyetçi sisteme sahip olması, yetkilerin büyük oranda merkezde toplanmasında kendini göstermektedir. Merkezi idare, mali kaynakları elinde toplamakta ve bunları yerel yönetimleri etkilemede bir araç olarak kullanmaktadır. Siyasetin finansmanı konusu da tam olarak burada kendini göstermektedir. Bu durum ülkemizde özellikle de modern yerel yönetim anlayışının gelişmesi açısından sakıncalı sonuçlar doğuracağından, bu konunun çözüme kavuşturulması önem arz etmektedir.Yapılanma sürecinde 2004 yılı itibariyle ele alınan yerel yönetim gelirlerine ilişkin düzenlemelerinden sadece “Pay Kanunu” 2008 yılı itibariyle çıkartılabilmiştir.İlave olarak yerel yönetimlere ilişkin mali düzenlemeler,çeşitli yasalarda dağınık olarak yer almaktadır. Bunların tümünün bir yasada toparlanması daha yararlı olacaktır.Merkeziyetçiliğin diğer görünümü ise idari vesayet kapsamında zuhur etmektedir. Yerel yönetimlerin denetlenmesi elbette gereklidir. Fakat önemli olan bu denetimin kapsamı ve yöntemidir. Türkiye’de idari vesayet yetkisi çok geniştir.Yerel Yönetimler değişen koşul ve hizmet önceliklerine ayak uydurabilmek için daha fazla yetkiye sahip olmalıdır. Bu açıdan, idari vesayet kapsamının daraltılması; vesayet yetkisinin konusu, içeriği ve biçiminin yasalarla kesin olarak belirtilmesi bu yetkinin keyfiliğe dönüşmesini engelleyebilir.Ayrıca“siyasi olgunluğa” sahip olmamakla itham edilen yerel yönetim başkan ve organlarının söz konusu hizmetlerle ilgili çeşitli eğitim süreçlerinden geçirilmesi ve de yerel halka bu organları denetleme bilincinin kazandırılması,gerekli yetkinliğe sahip olmalarında yardımcı olunabilir.Türkiye’nin 1998 yılında imzaladığı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 4. maddesinin 4. paragrafının kabulüyle idari vesayet alanı biraz da olsa daraltılmıştır.Kabul edilen anlaşma maddesi hem 5393 sayılı Belediye Kanununda hem de 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununda yerini almıştır.Türkiye’de yeni belediyelerin ya da büyükşehir belediyelerinin kurulması özellikle seçim öncesi partilere önemli oy kaynağı olması bakımından siyasal amaçlı olarak çok sık kullanılabilmekteydi. Buna mukabil bir yerleşim biriminde temel kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için belirli bir nüfus yoğunluğu şarttır. Belediye Kanunu ile getirilen nüfus ölçeği 22 Mart 2008 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 5747 sayılı “Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun” çıkmasıyla hayata geçirilme fırsatı bulacaktır.Yerel yönetimler de öngörülen nüfus ölçeğinin büyütülmesi, hizmetlerin etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlayacak ayrıca dağınık yerleşmelerin toparlanması sayesinde kaynak israfının önlenmesine katkı sağlayacaktır.Siyasal katılmanın belli bir biçimi ve düzeyi yoktur. Anayasal bir hak olarak yurttaşlara verilen yerel seçimlerde oy kullanmak, yerel meclislerde alınan kararlara katılmak, yapılan icraatları izlemek, denetlemek, gerektiğinde dilekçe hakkını kullanmak gibi uygulamalar da siyasal katılmayı ifade eder. Bu konuda yapılan çalışmalarda meclis toplantıları açısından getirilen gündem maddesini belirleme zorunluluğu ve gündemin bir ay önceden ilan edilmesi,yerel meclislerde alınan kararların askıya asılması, ayrıca toplantıların halka açık olması gibi düzenlemeler, “katılmalı yönetim” anlayışının yerleştirilmeye çalışıldığını göstermektedir.Yasalarda ilk kez kent konseylerinin düzenlenmesi, ihtisas komisyonlarının oluşturulması,stratejik plan hazırlanması yapılacak düzenlemeler de o yöre de söz sahibi olan sivil toplum örgütlerinin, meslek odalarının, kanaat önderlerinin, üniversitelerin görüşlerinin dikkate alınması her düzeyde halkın önerilerinden istifade edilmek istendiğini ortaya koymaktadır.Uygulamaya baktığımızda halk katılımı henüz istenilen düzeyde değildir.Nitekim kararın alınması sürecinden çok uygulanması sürecinde akla gelen halkın bir anda katılımcı kültürü içselleştirmesi, gerekli bilinçlendirme çalışmaları yapılmaksızın çok da mümkün görünmemektedir.Yapılan düzenlemeler yenilik olarak nitelendirilen hükümler getirmiştir; ancak mahalli idare olarak belediyeleri esas almıştır. 1924 yılında çıkarılan 442 sayılı Köy Kanunu mevcudiyetini hala korumaktadır. Çıkarıldığı dönemde çok büyük yenilikler getirmiş olsa da aradan geçen süre zarfında değişen koşulların gerisinde kalmıştır. Bu sebeple köylerle ilgili bir düzenlemenin de daha fazla geciktirilmeden çıkarılması gereklidir.Getirilen düzenlemeler dünyadaki çağdaş, modern yerel yönetimler anlayışına Türkiye’nin de katılmak istemesi açısından önemli adımlardır.Ülkemizde anlaşıldığının aksine “reform” kelimesi bir süreci ifade etmektedir.Yönetimin yeniden yapılandırılması birkaç düzenlemeyle bir anda olabilecek bir husus değildir. Özellikle Türkiye’de reformların “bitmeyen senfoni”[80] olarak algılandığı düşünüldüğünde, yapılan düzenlemelerin başarı düzeyi halkın devamlı surette bilgilendirilmesi,yasal hükümlerin gereğince uygulanması,toplumsal konjonktüre ve ihtiyaçlara göre devamlı dinamik tutulması nispetinde olacaktır.
Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çerçevesinde hazırlanan 5302 sayılı İl Özel İdaresi, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunları kamu yönetimi sistemimizin başlıca öğesi yerel yönetimler alanında önemli değişiklikler öngörmektedir.Küçük, ancak etkin devlet anlayışı çerçevesinde yerel ortak hizmet görmede yerel yönetimler genel görevli hale getirilmiş,yönetsel anlamda güçlendirilmiştir.Ülkemizde mahallî idare birliklerinin sayısında son yıllarda hızlı bir artış olmuştur.Ancak,birlik uygulamasının hizmet amacı,alanı,görev,yetki,denetim,vesayet, personel,mali ve teknik imkanlar,diğer idari birimlerle ilişkileri bakımından önemli ve çok sayıda sorunla çoğu zaman amacından uzaklaştığı ve yerel hizmetlerin sunumunda bir karışıklığa yol açtığı gözlemlenmektedir.[81]Bu nedenle,5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ile genel amaçlı ve amacı net bir şekilde ifade edilmeyen birliklerin kurulmasına izin vermeme yönündeki düzenleme olumludur.(md.4).Çünkü önceki uygulamalarda birlikler genel amaçlı (sağlık, eğitim,kültür,spor,turizm,eğlence vs.) olarak kurulduklarından bu amaçların büyük bir kısmını gerçekleştirememekteydiler.Yeni düzenleme ile birlikler bir ya da bir kaç hizmeti ortaklaşa görmek amacıyla kurulacak ve bu amaçlar net bir şekilde belirtilecektir.Böylece birliklerin etkinliklerinin artırılması hedeflenmektedir.Bununla birlikte su,atık su,katı atık ve benzeri alt yapı hizmetleriyle çevre ve ekolojik dengenin korunması konularında uygulanacak projelerin zorunlu kılması durumunda;Bakanlar Kurulunun,ilgili mahalli idarelerin bu konuda kurulmuş birliklere katılmasına karar verebilmesi öngörülerek bu konuda birlik sağlanmak istenmektedir.İl özel idareleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının;köye yönelik hizmetlerine ilişkin yapım,bakım ve onarım işlerini aralarında yapacakları anlaşmaya göre köylere hizmet götürme birlikleri aracılığıyla gerçekleştirebilecekleri belirtilerek, bu takdirde,gerekli kaynağın ilgili birliklere aktarılacağı ve söz konusu işin,birliğin tâbi olduğu esas ve usûllere göre sonuçlandırılacağı ifade edilerek birlikler maddi açıdan desteklenerek, etkinliklerinin artırılmasına çalışılmaktadır.(md.18) Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin encümen ve meclis gibi yönetim ve karar organlarına il genel meclisi üyelerinin de katılması katılım ve demokrasinin geliştirilmesi açısından önemli bir adımdır (md.18).Böylece KHGB’nin başkanlığını yapan mülki idare amirleri ile meclis ve encümen üyeleri arasındaki güç dengeleri yeniden şekillendirilmektedir.Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda yerel yönetimlerin aralarında işbirliği yapabilecekleri ve bu amaçla birlikler kurabileceklerinin belirtildiği hatırlatılarak, birlik kurma yoluyla kurumsal bir nitelik kazanan bu uygulamanın yerel yönetimlerin sınır ötesi işbirliğinde bulunmak için kullandıkları araçlardan biri haline geldiği belirtilmektedir.(MİBK Genel Gerekçesi).MİBK’ndan önce, birlikler çeşitli hizmetleri görmek ve kurumlarının ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla gıda,eğitim,turizm,eğlence,ticaret vs. konularda faaliyet gösteren şirketler kurarak gelir getirici faaliyetlerde bulunmaktaydılar.Kanun il özel idareleri ve belediyelerden farklı olarak,birliklerin şirket kuramayacaklarını veya kurulmuş ticari ortaklıklara katılamayacaklarını belirterek (MİBK Madde Gerekçesi 20), birliklerin kamu yararını esas alan faaliyetlere yönelmelerini hedeflenmektedir.Önceki uygulamanın aksine,yerel yönetimlerin menfaatlerinin korunması, gelişmelerine yardımcı olunması,personelinin eğitilmesi amacıyla yerel yönetimlerin sadece birer ulusal birlik kurabilecekleri belirterek yerel yönetimlerin merkezi yönetim karşısında güçlendirilmesi yönünde önemli bir adımın daha atıldığı görülmektedir.Araştırmamızın bulguları açısından konuya yaklaştığımızda ise,araştırma bulguları ile varsayımlarımızın kısmen örtüştüğü görülmektedir.Şöyle ki:KHGB,mülki idare amirlerinin teşvik ve özendirmesi sonucunda kurulmaktadırlar.KHGB’nin kurulmasındaki temel amaç aslında kırsal alanların kalkındırılması, demokrasinin geliştirilmesi olmayıp, ilçelerde sınırlı maddi kaynaklarla hizmet vermeye çalışan kaymakamlara maddi kaynak yaratarak onların bölgelerindeki etkinliğini artırmaktır.Yine iyi yönetilen KHGB ilçelerdeki resmi dairelerin ve vatandaşların yararına olacak faaliyetlerde bulunarak vatandaşların nazarında devletin itibarını artırmaktadırlar.KHGB kaymakamların teşvik ve özendirmeleriyle de olsa,encümen ve meclis gibi organları vasıtasıyla yerel halkın ortak sorunlara katılımını sağladıklarından katılım bilincinin gelişmesine ve demokrasiye katkıda bulunmaktadırlar. Ancak,buradaki katılım çoğunlukla yerel halkın isteğiyle olmayıp,mülki idare amirlerinin teşvikiyle olmakta ve alınan kararlarda kaymakam ile birlik encümeninde bulunan ilçe idaresinde görevli memurların önemli etkisi olmaktadır.Diğer yandan,Yenice,Eceabat ve Gelibolu KHGB’nde gördüğümüz kadarıyla mülki idare amirlerinin birlik konusuyla ilgilenmeleri sonucunda yerel yönetim birlikleri faaliyet gösterdikleri yörenin kalkındırılmasında önemli bir araç işlevi görmektedir.
Sonuç olarak,yerel yönetim birliklerinin kendilerine ait yasal düzenlemeye kavuşmuş olmaları önemlidir.Yerel yönetim birlikleri ve özellikle de Köylere hizmet götürme birlikleri alanında özgün bilimsel çalışmaların çoğalarak elde edilen çıktılar ve edinilen idari deneyimler ışığında yasal düzenlemelerin daha etkin değerlendirilebileceği düşüncesindeyiz.Yasal düzenlemelerin, olanın peşinde koşan değil,yerel potansiyele dayanarak daha etkin ve demokratik hizmet sunumuna nasıl kavuşuruz sorusuna yanıt arayan yerel siyasetçilere, idarecilerimize ve bizlere yol gösterici nitelikte olması gereğini hatırlatarak araştırmacıların bu kapsamda pratikte daha özgün, belli hizmet alanlarını detaylı bilimsel çalışmalarına konu etmelerinin önemli olacağını düşünmekteyiz.
KAYNAKÇA
Altıntaş, İsa (2000), “Yerel Yönetim Birliklerinin Mevcut Durumu ve Geleceğe Dönük Çözüm Önerileri”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, cilt 5, sayı 4, s. 46-49.
Esmer, Şenol (2008), Yerel Yönetim Birlikleri, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi
Altun, Murat, Kuluçlu, Erdal (2005), “Doktrin ve Mevzuat Işığında Kamuoyu Denetimine Genel Bir Bakış”, Sayıştay Dergisi, No:56, s.23-51
Belediye Akademisi (2010), Türkiye Belediyeler Birliği,23.06.2010.
Canalioğlu, M. Volkan (2007), “Türkiye’de Belediye Birlikleri ve Belediyelerin Geleceği”,23.06.2010.
Dilek, Muzaffer (1998), “Yerel Yönetim Birlikleri, Müteahhitlik Hizmetleri Yapabilirler mi”,Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C.7, S.2, s. 94-98.
Esmer, Şenol (2008), Yerel Yönetim Birlikleri, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi.
Gönül, Mustafa (1977), Yerel Yönetim Birlikleri, TODAİE Yayınları, Ankara.
İnan, Atilla 1999, “Yerel Yönetim Birlikleri ve Kurdukları İşletme Fon ve Buna Benzer Diğer Müesseselerin Sayıştay’ca Denetimi”, İller ve Belediyeler Dergisi, S.643, s.276-279.
Mahalli İdare Birlikleri Genel İş ve Yürütümü (Teftiş Rehberi) (2009), İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, Ankara.
Oksal, Mustafa (1998), “Mahalli İdare Birlikleri”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, C.3, S.2, s.43-60.
Önder, Fahrettin (2008), “Mahalli İdare Birliklerinin Denetimi”, Yerel Siyaset Dergisi,S.32, s.24-27.
Özhan, Hasan, Yeter, Enis (1995), Mahalli İdare Birlikleri, Türk Belediyecilik Derneği Mahalli İdareler Eğitim Araştırma Geliştirme Merkezi Yayınları, Ankara.
Sayın, Deniz (2005), “Mahalli İdare Birlikleri Kanunu”, Kamu Yönetimi Dünyası, Y.6, S.22,s.46-50.
Sayın, Deniz (1999), “Yerel Yönetim ve Yerel Yönetim Birliği Kavramı (1)”, Yerel Gündem,C.1, S.1, s.66-70.
SAYIN, Deniz (2000), “Yerel Yönetim Birlikleri ve Kavramsal, Hukuksal Sorunlar”, Sayıştay Dergisi Yerel Yönetimler Özel Sayısı, 38(111) Temmuz-Eylül’den aktaran Hamit Palabıyık (2008), “Belediye Birlikleri ve Köylere Hizmet Götürme Birlikleri Bağlamında Yerel Yönetim Birlikleri”, Türkiye’de Yerel Yönetimler, ed. Recep Bozlağan ve Yüksel Demirkaya, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara.
Ünal, Yücel (1982), Kentleşmenin Yönetimsel Sorunları Üzerine Bir İnceleme, İTÜ Matbaası, İstanbul.
Yüksel, Alaaddin (1996), “Yerel Yönetimler Birlikleri ve Vilayetler Hizmet Birliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C.5, S.1, s.39-42.
Zengin, Eyüp (1999), Yerel Yönetim Birlikleri, Mimoza Yayınları,
ARSLAN, Yılmaz. (2003a) “Başkanı Mülki İdare Amiri Olan Köylere Hizmet Götürme Birlikleri:Problemleri ve Çözüm Önerileri Üzerine Bir İnceleme”,(24.07.2003).
ARSLAN, Yılmaz. (2003b) “Mahalli İdare Birlikleri ve Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları”,(26.12.2003).
BALTACI, Cemal (2004) “Yeni Sağ Üzerine Bir Eleştiri”, Süleyman Demirel Üniversitesi İİBF Dergisi, 9 (2), 359-373.
CAN, Hasan ve Nihat YILDIZ. (2004) Belediye Başkanları ve Belediye Meclis Üyelerine Temel Bilgiler, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No: 2004 / 1, Ankara.
Önder, Fahrettin (2008), “Mahalli İdare Birliklerinin Denetimi”, Yerel Siyaset Dergisi,S.32, s.24-27.
CAN, H. Hasan (2006) “Türk İdare Sistemi İçerisinde Yerel Yönetimler ve Yeni Mahalli İdare
Kanunlarının Getirdiği Sistem (27.05.2006).
DPT Devlet Planlama Teşkilatı (2006a), Kırsal Alanda İşbirliği ve Örgütlenme Özel İhtisas Komisyonu Raporu, (27.05.2006).
DP Devlet Planlama Teşkilatı (2006b), Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi, (25.05.2006).
EMRE, Cahit. (2000) “Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri Uygulamalarına Genel Bir Bakış:
Gözlemler-Değerlendirmeler”, Birgül AYMAN GÜLER ve Ayşegül SABUKTAY (Editörler)
Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, TODAİE Yayın No: 304, Ankara, 311-319.
GERAY, Cevat. (1974) Planlı Dönemde Köye Yönelik Çalışmalar: Sorunlar, Yaklaşımlar,
Örgütlenmeler, TODAİE Yayın No: 139, Ankara.
GERAY, Cevat. (1999) “Kırsal Kalkınma Yöneltileri, İlçe Yerel Yönetimi ve “İlçe Köy Birlikleri Önerisi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, 9 (2), 11-42
GÖNÜL, Mustafa. (1977) Yerel Yönetim Birlikleri, TODAİE Yayın No: 159, Ankara.
GÜL, V. Kemal. (1965) Köy ve Mahalle İdaresi, Kardeş Matbaası, Ankara.
GÜL, Hüseyin (2005) “Kamu yönetimi Temel Kanun Tasarısına Ademi Merkezileşme-Küreselleşme Dinamikleri ve Yönetimi Geliştirme Açılarından Bakış”, H. Özgür ve M. Kösecik (editörler);Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar I, 1. Basım, Ankara, Nobel Yayın Dağıtım, 39-56.
KARA, Mustafa. (2005) Yerel Yönetim Birlikleri: Çanakkale ve İlçeleri Köy Birlikleri Örneği,
Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Çanakkale.
MEMİŞOĞLU, Dilek (2006) Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler Reformu,Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Isparta.
ÖZHAN, Hasan ve Enis YETER (1995) Mahalli İdare Birlikleri, TBD Yayını, Ankara.
PALABIYIK, Hamit (2004) “Kamu Yönetimi: Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Gereği”, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Yönetim Bilimleri Dergisi, 1 (1-2), 37-50.
SAYIN, Deniz (2004) “Birlikler Genel Yapı”,(12.05.2004).
YALÇINDAĞ, Selçuk (1976) “İlçe Özel Yönetimi: Bir Model Denemesi”, Amme İdaresi Dergisi, 9,(4), 33-73.
YILMAZ, Rıza (2006) “İl Özel İdareleri, Belediyeler Bağlı İdareler ve Mahalli İdare Birlikleri
Açısından 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Getirdikleri”, (24.05.2006).
ZENGİN, Eyüp (1999) Yerel Yönetim Birlikleri, ,Mimoza Yayınları, Konya.
AKIN, Cengiz (1998), “Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme İhtiyacı”,Türk İdare Dergisi, Sayı: 419 Başbakanlık (2004), “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı”(Nisan, 2008)
BERK, Ahmet (2003), “Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 49
BÜLBÜL, Duran (2006), Yerel Yönetimler Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara
KAYA, Erol (2008), Türkiye’de Yeni Bir Dönem: Yerel Yönetimler Reformu (Nisan)
KELEŞ, Ruşen (2000), Yerinden Yönetim ve Siyaset, 4. Basım, Cem Yayınevi, İstanbul
ODYAKMAZ, Zehra; Ümit KAYMAK; İsmail ERCAN (2006), Anayasa Hukuku, İdare Hukuku, İkinci Sayfa Yayınları
ORTAYLI, İlber (2007), Türkiye Teşkilat ve İdare Tarihi, Cedit Neşriyat, Ankara
ÖKMEN, Mustafa (1999), “Yerel Yönetimlerde Yeniden Düzenleme Girişimleri ve Son Reform Tasarısı Üzerine Bazı Düşünceler”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 422
ÖNER, Şerif (2005), “Katılımcı Demokrasi açısından Belediye Kanunu”,Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar -1: Reform içinde (Der.: H.
Özgür, M. Kösecik), Nobel Yayınları.
TODAİE (1991), Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) Genel Raporu,TODAİE Yayını, Ankara
TOPRAK, Zerrin (2006), Yerel Yönetimler, 6. Baskı, Nobel Yayınları, Ankara.
TORLAK, S. Evinç; Yasin SEZER (2005), “Büyükşehir Belediye Reformu Üzerine Bir Değerlendirme”, Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar-1: Reform içinde (Der.: H. Özgür, M. Kösecik), Nobel Yayınları
TORTOP, Nuri; Burhan AYKAÇ; Hüseyin YAYMAN; M. Akif ÖZER (2006), “Mahalli İdareler” 1. Basım, Nobel Yayınları, Ankara
YALÇINDAĞ, Selçuk (1993), “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 26, Sayı:1
YAYMAN, Hüseyin (2008), Türkiye’nin İdari Reform Tarihi, Turhan Kitabevi, Ankara.
Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN Marmara Belediyeler Birliği Genel Sekreteri ,Sorunları ve Çözüm Önerileri Belediye Birliklerinin Yapısı,
ÇEVİKBAŞ Rafet, Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri ve Sulama Birliği Örneği, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt:10, Sayı:3, Temmuz 2001, s.86–113.
İçişleri Bakanlığı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Birliklere Ait İstatistikler, http://www.mahalli-idareler.gov.tr/Mahalli/Birlikler.aspx
KARTAL Nazım, İl Özel İdarelerinin Yeniden Yapılandırılması: Uygulama Aşaması Üzerine Bir Çözümleme, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı Doktora Tezi, Ankara 2010.
KÖSEOĞLU Mehmet, Yerel Yönetim Birliklerinin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Türk İdare Dergisi, Sayı:468, Eylül 2010, http://www.tid.gov.tr/Makaleler/mehmet%20koseoglu.pdf
SAYIN Deniz, Yerel Yönetim Birlikleri ve Kavramsal, Hukuksal Sorunlar, Sayıştay Dergisi, Sayı:38 (Yerel Yönetimler Özel Sayısı), Temmuz-Eylül 2000,
Türkiye Belediyeler Birliği,
Türkiye İlerleme Raporu, AB Toplulukları Komisyonu, Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Hakkında 2004 Yılı Düzenli Raporu, Brüksel, 06.10.2004,
Türkiye Katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye Cumhuriyeti İle Katılım Ortaklığında Yer Alan İlkeler, Öncelikler, Ara Hedefler ve Koşullara İlişkin Konsey Kararı, 8 Mart 2001,
Türkiye Vilayetler Birliği,
Yeşilırmak Havzası Kalkınma Birliği,
T.C. Başbakanlık Kanunlar ve Karalar Genel Müdürlüğü, Mahalli İdare Birlikleri Kanun Tasarısı ve Gerekçesi, Sayı B.02.KKG.0.10/101-871/1897, 26.04.2004.
T.C. Maliye Bakanlığı, Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ, Seri No: 1, RG:31/12/2005/26040 4.
T.C. İçişleri Bakanlığı (a), Mahalli İdare Birlikleri Tip Tüzüğü, (25.05.2006).
T.C. İçişleri Bakanlığı (b), Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği .
T.C. İçişleri Bakanlığı (c), Teşkilat ve Hizmetler Daire Başkanlığı Köy-Birlikler ve Taşıtlar Şubesi 2003 Yılı Verileri.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, R.G: 03/10/1992/21364.
Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesi, 24.05.2006.
5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, R.G: 11/06/2005/25842.
İÇİŞLERİ BAKANLIĞI Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Sayı: B.05.0.MAH.0.06.02.0027447/62390 25/10/2010 Konu :Görüş konulu Çankırı Valiliği Mahalli İdareler Müdürlüğüne yazılan yazı cevabı.
[1] BALTACI, Cemal (2004) “Yeni Sağ Üzerine Bir Eleştiri”, Süleyman Demirel Üniversitesi İİBF Dergisi, 9 (2), 359-373.
[2] Palabıyık, H., Kara, M., “5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ve Köy Birlikleri-Toplum Kalkınması İlişkisi”, Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar-2: Uygulama, H. Özgür, M. Kösecik (Ed.), 25-47, Nobel Yayınları, Ankara, 2007.
[3] MEMİŞOĞLU, Dilek (2006) Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler Reformu,Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Isparta
[4] GERAY,Cevat,Kırsal Kalkınma Yöneltileri ,İlçe Yerel Yönetimi ve ‘ İlçe Köy Birlikleri ‘ öneri
[5] GÜL, V. Kemal. (1965) Köy ve Mahalle İdaresi, Kardeş Matbaası, Ankara
[6] Eyüp Zengın Yerel Yönetim Birliklerinin Örgütlenmesi:Bir model önerisi
[7] ESMER ,Şenol Yerel Yönetim Birlikleri Yüksek lisans tezi 01.08.2008
[8] SAYIN, Deniz (2004) “Birlikler Genel Yapı”,(12.05.2004).
[9] GERAY, Cevat. (1999) “Kırsal Kalkınma Yöneltileri, İlçe Yerel Yönetimi ve “İlçe Köy Birlikleri
[10]KÖSEOĞLU Mehmet, Yerel Yönetim Birliklerinin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Türk İdare Dergisi, Sayı:468, Eylül 2010,
[11] SAYIN, Deniz (2000), “Yerel Yönetim Birlikleri ve Kavramsal, Hukuksal Sorunlar”, Sayıştay Dergisi Yerel Yönetimler Özel Sayısı, 38(111) Temmuz-Eylül’den aktaran Hamit Palabıyık (2008), “Belediye Birlikleri ve Köylere Hizmet Götürme Birlikleri Bağlamında Yerel Yönetim Birlikleri”, Türkiye’de Yerel Yönetimler, ed. Recep Bozlağan ve Yüksel Demirkaya, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara.
[12] KARTAL Nazım, İl Özel İdarelerinin Yeniden Yapılandırılması: Uygulama Aşaması Üzerine Bir Çözümleme, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı Doktora Tezi, Ankara 2010.
[13]KARTAL Nazım, İl Özel İdarelerinin Yeniden Yapılandırılması: Uygulama Aşaması Üzerine Bir Çözümleme, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi Anabilim Dalı Doktora Tezi, Ankara 2010.
[14] Yrd. Doç. Dr. Hüsniye AKILLI, Mahalli İdare Birlikleri
[15] TORTOP Nuri, “Güçlü Mahalli İdareler Anlayışının Gelisimi, Çağdas Yerel Yonetimler”,Cilt:2, Sayı:2, Mart 1992, Ankara, s. 4.
[16] SAYIN, Deniz (2004) “Birlikler Genel Yapı”, (12.05.2004).
[17] CAN, Hasan ve Nihat YILDIZ. (2004) Belediye Başkanları ve Belediye Meclis Üyelerine Temel Bilgiler, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No: 2004 / 1, Ankara.
[18]ÖZHAN, Hasan ve Enis YETER (1995) Mahalli İdare Birlikleri, TBD Yayını, Ankara
[19] DPT Devlet Planlama Teşkilatı (2006a), Kırsal Alanda İşbirliği ve Örgütlenme Özel İhtisas Komisyonu Raporu, (27.05.2006).
[20] http://www.yerelnet.org.tr/su/sulamabirlikleri.php (b) 14.05.2004
[21] SAYIN, Deniz (2004) “Birlikler Genel Yapı
[22]EMRE, Cahit. (2000) “Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri Uygulamalarına Genel Bir Bakış:Gözlemler-Değerlendirmeler”, Birgül AYMAN GÜLER ve Ayşegül SABUKTAY (Editörler) Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, TODAİE Yayın No: 304, Ankara, 311-319.
[23] DENİZ SAYIN Kamu Yonetimi Uzmanı İçişleri Bakanlığı başkontroloru Yerel Yönetim Birliklerı ve Kavramsal Hukuksal sorunlar
[24] GERAY, Cevat. (1974) Planlı Dönemde Köye Yönelik Çalışmalar: Sorunlar, Yaklaşımlar,Örgütlenmeler, TODAİE Yayın No: 139, Ankara.
[25]SAYIN, Deniz (2004) “Birlikler Genel Yapı”, http://www.yerelnet.org.tr/yerelyonetimler/birlikler.php> (12.05.2004).
[26] CAN, H. Hasan (2006) “Türk İdare Sistemi İçerisinde Yerel Yönetimler ve Yeni Mahalli İdare Kanunlarının Getirdiği Sistem”, http://www.yerelnet.org.tr/mevzuat/makale_01.php (27.05.2006).
[27] T.C. İçişleri Bakanlığı (a), Mahalli İdare Birlikleri Tip Tüzüğü, http://www.Mahalli-idareler.gov.tr. (25.05.2006).
[28] CAN, H. Hasan (2006) “Türk İdare Sistemi İçerisinde Yerel Yönetimler ve Yeni Mahalli İdare Kanunlarının Getirdiği Sistem”, http://www.yerelnet.org.tr/mevzuat/makale_01.php (27.05.2006).
[29] CAN, H. Hasan (2006) “Türk İdare Sistemi İçerisinde Yerel Yönetimler ve Yeni Mahalli İdare Kanunlarının Getirdiği Sistem”, http://www.yerelnet.org.tr/mevzuat/makale_01.php (27.05.2006).
[30] CAN, H. Hasan (2006) “Türk İdare Sistemi İçerisinde Yerel Yönetimler ve Yeni Mahalli İdare Kanunlarının Getirdiği Sistem”, http://www.yerelnet.org.tr/mevzuat/makale_01.php (27.05.2006).
[31] ÖZHAN, Hasan ve Enis YETER (1995) Mahalli İdare Birlikleri, TBD Yayını, Ankara
[32] GÖNÜL, Mustafa. (1977) Yerel Yönetim Birlikleri, TODAİE Yayın No: 159, Ankara.
[33] CAN, Hasan ve Nihat YILDIZ. (2004) Belediye Başkanları ve Belediye Meclis Üyelerine Temel Bilgiler, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No: 2004 / 1, Ankara
[34] SAYIN, Deniz (2004) “Birlikler Genel Yapı”, http://www.yerelnet.org.tr/yerelyonetimler/birlikler.php> (12.05.2004).
[35]EMRE,Cahit. (2000) “Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri Uygulamalarına Genel Bir Bakış:Gözlemler-Değerlendirmeler”, Birgül AYMAN GÜLER ve Ayşegül SABUKTAY (Editörler) Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, TODAİE Yayın No: 304, Ankara, 311-319.
[36] Kara, Mustafa. (2005), Yerel Yönetim Birlikleri: Çanakkale ve İlçeleri Köy Birlikleri Örneği, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Çanakkale
[37] GÖNÜL, Mustafa. (1977) Yerel Yönetim Birlikleri, TODAİE Yayın No: 159, Ankara
[38] GERAY, Cevat. (1974) Planlı Dönemde Köye Yönelik Çalışmalar: Sorunlar, Yaklaşımlar,Örgütlenmeler, TODAİE Yayın No: 139, Ankara.
[39] GERAY,Doç.Dr.Cevat,İlçe Çapındaki toplum kalkınması çalışmaları,Mahalli İdare Birlikleri ve Birkaç örnek olay
[40] GERAY, Cevat. (1974) Planlı Dönemde Köye Yönelik Çalışmalar: Sorunlar, Yaklaşımlar,Örgütlenmeler, TODAİE Yayın No: 139, Ankara.GERAY, Cevat. (1999) “Kırsal Kalkınma Yöneltileri, İlçe Yerel Yönetimi ve “İlçe Köy Birlikleri Önerisi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, 9 (2), 11-42.
[41] DP Devlet Planlama Teşkilatı (2006b), Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi,http://www.dpt.gov.tr/duyurular.htm (25.05.2006).
[42] GÜL, V. Kemal. (1965) Köy ve Mahalle İdaresi, Kardeş Matbaası, Ankara
[43] İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü 2009 yılı Mahalli idareler Genel faaliyet raporu
[44] KARA, Mustafa. (2005) Yerel Yönetim Birlikleri: Çanakkale ve İlçeleri Köy Birlikleri Örneği,Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, Çanakkale.
[45]ARSLAN, Yılmaz. (2003a) “Başkanı Mülki İdare Amiri Olan Köylere Hizmet Götürme Birlikleri:Problemleri ve Çözüm Önerileri Üzerine Bir İnceleme>(24.07.2003).
[46] İçişleri Bakanlığı 2008 yılı Mahalli idareler Genel faaliyet raporu
[47] ARSLAN, Yılmaz. (2003b) “Mahalli İdare Birlikleri ve Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları”
[48] Mahmut ESEN / Mülkiye Başmüfettişi Köylere Hizmet Götürme Birlikleri ve Köydes Projesi
[49] DİLEK Muzaffer ,Yerel Yönetim Birlikleri Müteahhitlik Hizmetleri Yapabilirler mi?
[50] YÜKSEL,Alaaddin,Yerel Yönetimler Birlikleri ve Vilayetler Hizmet Birliği
[51] YALÇINDAĞ Selçuk,Türk yerel Yönetimlerinde yeniden Yapılanma
[52] Murat ZORLUOĞLU Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Daire Başkanı,Yeni Yerel Yönetim Mevzuatı ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Türkiye Şart’ı 21.11.1988’de imzalamış,21.5.1991 tarih ve 20877 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
3723 sayılı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun ile onaylamış, 03.10.1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazetede yayımlamış ve 01.04.1993 tarihinde yürürlüğe koymuştur.Türkiye, Şartın 12 nci maddesinin birinci fıkrasına göre kendini aşağıdaki madde ve fıkralarla bağlı saymıştır:Madde 2, Madde 3, fıkra 1 ve 2,Madde 4, fıkra 1, 2, 3, 4 ve 5,
Madde 5, Madde 6, fıkra 2, Madde Madde 7, fıkra 1 ve 2, Madde 8, fıkra 1 ve 2, Madde 9, fıkra 1, 2, 3, 5 ve 8, Madde 10, fıkra 1.Türkiye, Şart’ın 4 üncü maddesinin 6 ncı fıkrasına, 6 ncı maddesinin birinci fıkrasına,7 nci maddesinin üçüncü fıkrasına, 8 inci maddesinin üçüncü fıkrasına, 9 uncu maddesinin dördüncü, altıncı ve yedinci fıkralarına,10 uncu maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarına ve 11 inci maddesine ise çekince koymuştur.
[53] GÜLER,Birgül,Doğu Avrupada Yerel Yönetimler
[54] Mehmet Sülün Yüksek Lisans Tezi İl Özel İdareleri Ve Toplum Kalkınması
[55] KAYA ,Erol Uluslararası Yerel Yönetim Birlikleri İşbirliği
[56] GÖNÜL, Mustafa. (1977) Yerel Yönetim Birlikleri, TODAİE Yayın No: 159, Ankara
[57] Ünal, Yücel (1982), Kentleşmenin Yönetimsel Sorunları Üzerine Bir İnceleme, İTÜ Matbaası, İstanbul.
[58] Köylerin Alt Yapısının Desteklenmesi Projesi (KÖYDES), kırsal alana yönelik çok kapsamlı bir altyapı projesidir.Yerel yönetimlerin en alt birimi olan köylerin altyapı sorunlarını çözümlemek amacıyla ortaya çıkmıştır.Bu proje, susuz veya suyu yetersiz köy ve bağlılarının sağlıklı ve yeterli içme suyuna kavuşturulması ile köy yollarının kalite ve standartlarının yükseltilmesi için uygulanmaktadır
[59]Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi (BELDES) ile nüfusu 10.000’nin altında bulunan belediyelerin (büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyeleri dahil olmak üzere) alt yapı ihtiyaçlarının giderilmesi ve bu belediyeler tarafından sunulan mahalli müşterek nitelikli hizmetlerin kalite ve standartlarının yükseltilmesi amaçlanmaktadır.
[60] Ülke düzeyinde birlik kurulmasında doğal üyelik kavramına yer verildiğinden onlar da üyeliğin zorunlu olduğu birlikler arasında sayılabilir. (Örneğin, Türkiye Belediyeler Birliği, Vilayetler Hizmet Birliği
[61] Esmer, Şenol (2008), Yerel Yönetim Birlikleri, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi.
[62] Mahalli İdare Birlikleri Genel İş ve Yürütümü (Teftiş Rehberi), İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, Ankara, Mart 2009
[63]Önder, Fahrettin (2008), “Mahalli İdare Birliklerinin Denetimi”, Yerel Siyaset Dergisi,S.32, s.24-27.
[64] İnan, Atilla 1999, “Yerel Yönetim Birlikleri ve Kurdukları İşletme Fon ve Buna Benzer Diğer Müesseselerin Sayıştay’ca Denetimi”, İller ve Belediyeler Dergisi, S.643, s.276-279.
[65] Örneğin 5018 sayılı Kanun’da dış denetimin Sayıştay tarafından yapılacağı hükme bağlanmış ve Kanunun uygulanacağı yerler arasında birlikler de sayılmıştır
[66] 01.10.2009 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulan ve halen TBMM gündeminde bulunan Sayıştay Kanunu Teklifinin “denetim alanı” başlıklı 4. maddesinin (a) bendinde, Sayıştay’ın genel bütçeli idareleri, özel bütçeli idareleri, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile sosyal güvenlik kurumlarını,mahalli idareleri, özel kanunlarla anonim ortaklık şeklinde kurulmuş olanlar da dâhil olmak üzere diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç) denetleyeceği belirtilmiş;aynı maddenin (b) bendinde ise, (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese,birlik, vakıf, işletme ve şirketleri (kamu payının yarıdan az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) denetleyeceği vurgulanmıştır. Dolayısıyla Sayıştay Kanunu Teklifinin yasalaşması durumunda,yerel yönetim birliklerinin açıkça Sayıştay denetimine tabi hale geldiği söylenilebilecektir.
[67] Altun, Murat, Kuluçlu, Erdal (2005), “Doktrin ve Mevzuat Işığında Kamuoyu Denetimine Genel Bir Bakış”, Sayıştay Dergisi, No:56, s.23-51
[68]Altıntaş, İsa (2000), “Yerel Yönetim Birliklerinin Mevcut Durumu ve Geleceğe Dönük Çözüm Önerileri”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, cilt 5, sayı 4, s. 46-49
[69] Sadece köylere hizmet götürme birlikleri için, 5355 sayılı Kanun’un 15.maddesinin (g) bendinde,il özel idaresi bütçesinden pay ayrılması öngörülmüştür. Anılan Kanun’un 18.maddesinde ise, il özel idaresi bütçe gelirlerinin ne kadarının köylere hizmet götürme birliklerine aktarılacağı hususunun il genel meclisince kararlaştırılacağı hükme bağlanmıştır
[70] Esmer, Şenol (2008), Yerel Yönetim Birlikleri, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi
[71] Mehmet Köseoğlu1 Yerel yönetim birliklerinin sorunları ve Çözüm önerileri yerel yönetim birliklerinin sorunları ve çözüm önerileri
[72] Altıntaş, İsa (2000), “Yerel Yönetim Birliklerinin Mevcut Durumu ve Geleceğe Dönük Çözüm Önerileri”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, cilt 5, sayı 4, s. 46-49
[73] Bakanlar Kurulu’nun izninin gerekmesi mevcut Anayasal ve yasal çerçevede zorunludur. Bu husus birlik kurulmasında gereksiz bürokrasi oluşturmaktadır. Anayasal düzeyde yapılacak değişiklikle birlikte bu yetki İçişleri Bakanlığı’na ya da oluşturulacak bağımsız bir kurula verilebilir.
[74] Bu konuda Türkiye Belediyeler Birliği’nin yerel yönetim birimlerine yönelik örnek çalışmaları bulunmaktadır
[75] T.C. İçişleri Bakanlığı (b), Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği (25.05.2006).
[76] Eyüp Zengın, Yerel Yönetim Birliklerinin Örgütlenmesi:Bir model önerisi
[77] ÇEVİKBAŞ,Rafet,Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri ve Sulama Birliği Örneği
[78]İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü 2010 yılı Mahalli idareler Genel faaliyet raporu
[79]KARA, Mustafa. (2005) Yerel Yönetim Birlikleri: Çanakkale ve İlçeleri Köy Birlikleri Örneği,Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, Çanakkale.
[80] YALÇINDAĞ, Selçuk (1993), “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 26, Sayı:1
[81] ZENGİN, Eyüp (1999) Yerel Yönetim Birlikleri, ,Mimoza Yayınları, Konya.
